OPINII BNR "Noua macroeconomie" a bugetului: încotro duce?

Guvernul Cioloş nu avea cum să schimbe în mod substanţial proiectul de buget moştenit. Nici timp nu avea la dispoziţie şi nici mandatul nu îi acordă spaţiu de manevră suficient. Au intervenit şi constrângeri politice se pare insurmontabile. Iar declaraţiile că vor fi respectate actele normative aprobate de Parlament, privind continuarea relaxării fiscale (mai ales scăderea TVA la 20% în 2016) şi creşterile de salarii, au trasat liniile de forţă ale bugetului pentru 2016. De aceea, analiza draft-ului de buget public poate da sentimentul unui déjà vu în ceea ce priveşte reperele macroeconomice şi problemele construcţiei sale. Oricum, sunt de salutat intenţiile noului guvern de a promova transparenţa, buna cheltuire a banului public şi reforma administraţiei publice, depolitizarea managementului întreprinderilor de stat, grija pentru educaţie şi sănătate.

În continuare, sunt punctate aspecte referitoare la ceea ce poate fi numită "noua macroeconomie" a bugetului, chestiunea investiţională, problema fiscală, absorbţia fondurilor europene şi relaţia cu instituţiile internaţionale (FMI)

1.Ce ia ochiul la proiectul de buget public este schimbarea de direcţie în cadrul macroeconomic. Astfel, până în 2015 am asistat la o reducere sistematică, fie ea făcută în principal prin comprimarea cheltuielilor de capital, a deficitului bugetar - care, în acest an, va fi probabil sub 1% din PIB, ceea ce ar însemna un deficit structural de asemenea sub 1% din PIB. Din 2016, deficitul bugetului suie brusc la 2,95% din PIB (deficit ESA, metodologia Eurostat) - adică o triplare; deficitul structural ar fi puţin mai mic având în vedere gap-ul prognozat al PIB-ului potenţial. Şi în anii 2017 şi 2018 deficitele ESA şi structurale sunt prognozate mult peste cele din 2015. Este o modificare de direcţie şi de dimensiune foarte mare, caz singular în UE; este o schimbare de direcţie ce are loc în condiţiile în care economia turează/va tura, este de presupus, peste potenţial, fiind stimulată de consum şi o uşoară revenire a investiţiilor (însă de la un nivel mult diminuat după 2008). Sunt de menţionat câteva aspecte ca teme de reflecţie:

- o asemenea modificare de direcţie se justifică când economia se confruntă cu şocuri adverse însemnate, ce reclamă cheltuieli suplimentare şi, sau reduceri de venituri mari;

- măririle de salarii în sănătate şi învăţământ pot fi considerate ca măsuri de reformă structurală (politici structurale), în măsura în care sunt văzute ca investiţii în capital uman. Dar şi aşa, aceste măsuri nu explică o creştere de peste două procente a deficitului bugetar;

- deficitul bugetar (metodologia europeană) este prevăzut a fi în jur de 2,9% din PIB în 2017 şi 2,44% 2018 (cu deficitele structurale apropiate ca valoare), ceea ce va mări în mod considerabil datoria publică; ritmul mediu anual de creştere a datoriei publice ar fi de circa 7% în timp ce creşterea medie a PIB-ului real ar fi de 4,4% (este de discutat cât de realiste sunt cifrele prognozate pentru creşterea economică). În aceste condiţii, datoria publică ar trece de 45% din PIB în câţiva ani (în 2016 ar trece de 41% din PIB).

- apare o întrebare cheie: este înţelept să lăsăm ca datoria publică să se îndrepte spre 50% din PIB? Limita prevăzută de aranjamente UE (inclusiv Pactul Fiscal) este de 60%. Pentru economii emergente, un prag de luat în seamă ar fi de 50%, dacă se au în vedere euroizarea (ce sugerează posibile efecte bilanţiere serioase la cei cu pasive considerabile în valută), posibile mişcări de capital destabilizatoare, iar în cazul României, venituri fiscale mici şi venit/locuitor scăzut. Pragul de îndatorare publică (stoc de datorie), ca reper, nu este venit de nicăieri; se au în vedere experienţa istorică, lecţiile crizelor financiare şi de balanţa de plăţi, noul context economic şi financiar internaţional. Există analize autohtone şi ale unor instituţii internaţionale care plasează pragul de risc (debt sustainability) în cazul României între 45% şi 50% din PIB (vezi şi ultimul raport de stabilitate financiară al BNR, 2015). Este de amintit că datoria publică a României era în jur de 39% din PIB în 2015.

Cât de relevant este un prag al datoriei publice de, să zicem, 45% din PIB având în vedere scăderea îndatorării externe totale a României în ultimii ani (deşi datoria publică externă a crescut) ca şi dezintermedierea financiară, care a dus la diminuarea ponderii creditului pentru sectorul privat la 31,7% din PIB în 2014, de la circa 39% în 2009? Pragul are relevanţă dacă ţinem cont că sectorul bancar are expunere mare pe datoria guvernamentală într-o economie cu intermediere financiară subţire (şi în scădere în ultimii ani), ceea ce face ca o parte importantă a finanţării/refinanţării datoriei publice să se facă în exterior. Această situaţie are consecinţă asupra cheltuielilor cu dobânzile; în proiectul de buget se observă o limitare a acestor cheltuieli la circa 1,5% din PIB în intervalul 2016-2019, ceea ce este discutabil având în vedere creşterea sistematică a datoriei publice, deficitele bugetare - care nu au cum să nu influenţeze costul refinanţării. Este de menţionat, totodată, că reducerea deficitului bugetar în 2019 la circa 1,72% (cel structural fiind prognozat în jurul a 2% din PIB) nu rezultă dintr-o majorare a veniturilor fiscale. Drept este că se măresc investiţiile ca pondere în PIB datorită fondurilor europene nerambursabile atrase (de la 1,75% la 2,3% din PIB în 2016 şi, respectiv, 2019). Are loc, totodată, o diminuare a cheltuielilor cumulate cu asistenţa socială şi cu personalul din sectorul bugetar de circa 1,5% din PIB în 2019 faţă de 2016.

Rămâne întrebarea: ne permitem aceste deficite bugetare în condiţiile economice internaţionale prefigurabile? În loc să formăm spaţiu fiscal, să avem rezerve (buffere) pentru momente nefericite în economia mondială, politică bugetară devine intens prociclică.

2. Chestiunea investiţională este spinoasă. Abordarea ultimilor ani, de a transfera din efortul invesţional intern pe seama fondurilor europene, are temei dublu: se încearcă disciplinarea procesului investiţional prin import de mecanisme/proceduri şi se eliberează resurse pentru alte utilizări. Este de observat că:

- investiţiile publice (cheltuieli de capital şi utilizări de fonduri externe nerambursabile şi rambursabile) au scăzut ca pondere în PIB de la circa 7% în 2009 la circa 5% în 2014 (în 2015 cifra este estimată sub nivelul din 2014); această scădere a ajutat consolidarea fiscală în condiţiile în care fondurile externe nerambursabile au crescut ca pondere în ansamblu;

- cum de a fost creştere economică reală de peste 3% din PIB, ca medie, în anii recenţi (va fi probabil peste 3,5% în 2015) când investiţiile publice şi cele private au scăzut atât de mult începând cu 2009? Iar pentru 2016-2019 creşterea reală este prognozată la peste 4% anual. Astfel, în perioada 2008-2014 rata de investiţie în economia românească a scăzut de la 33% la circa 23% din PIB (adică cu circa 30%, faţă de o medie a scăderii în UE de 25%); contribuţia investiţiilor publice la această dinamică a fost de circa 2% din PIB în timp ce cea a investiţiilor private a fost de 8% (!!!) din PIB. Aici găsim o explicaţie pentru scăderea dramatică a deficitelor externe, cu cel de cont curent ajungând în 2014 la 0,4% din PIB. În acest interval de timp economisirea totală a rămas relativ constantă, între 22% şi 23% din PIB.

- este de gândit că avem de-a face cu o relansare economică cu credit mai puţin existând lichidităţi importante în economie, aşa numită "creditless recovery"; extrapolând judecata ar fi necesare, temporar, investiţii nu în creştere. Avem şi o reorientare de resurse către sectoare tradables, de export şi care pot substitui importul (după experienţa amară cu masive investiţii făcute prosteşte în anii de precriză). Încă ceva de notat în sectorul public: la câtă hoţie şi ineficienţă există este de bun simţ să se considere că resurse mai puţine se pot materializa în mai mult; adică cu 5% din PIB acum se poate obţine chiar mai mult decât cu 7% cu ani în urmă. Dar această ipoteză reclamă două amendamente. Astfel, hoţia nu a dispărut odată cu amputarea a două procente din PIB alocate investiţiilor deturnarea de resurse fiind în toată gama de utilizări; acest adevăr sumbru se vede din tot ceea ce iese la iveală - ultimul caz notoriu fiind al autostrăzii Orăştie Sibiu (nota bene: contractată de o firmă străină). Al doilea amendament este că, în materie de infrastructură de bază, există restanţe foarte mari şi că trebuie cheltuit mai mult şi bine. Este de văzut ce va reuşi noul guvern în disciplinarea cheltuirii banului public, în investiţii.

- de chestiunea investiţională e legată cea a "creşterii economice potenţiale". Oricât am crede că scăderea dramatică a investiţiilor (de la 33% în 2008 la 23% din PIB în 2014) este indusă de realocare de resurse, creşterea potenţială a economiei depinde de nivelul investitiţiilor, câştigurilor tehnologice, calitatea forţei de muncă (demografie). Şi nu stăm bine la factorii menţionaţi: cât cheltuim pentru educaţie (inclusiv problema învăţământului profesional), nivelul investiţiilor, cheltuielile pentru R&D (cele mai scăzute din UE);

- este improbabil ca reducerea TVA la 20% în 2016 şi la 19% în 2017 să impulsionze investiţiile private în mod semnificativ, cum speră unii, inclusiv la MFP (în schimb reduce venituri fiscale). O creştere a consumului va avea loc, deşi nu în mod spectaculos nefiind vorba de bunuri şi servicii alimentare. Investiţiile private depind în largă măsură de încredere, care la rândul ei depinde de un mănunchi de factori interni şi externi, ce depăşesc considerabil ca importanţă scăderile de taxe şi impozite. Nu era necesară diminuarea impozitului pe dividende, care mai degrabă încurajează speculaţii pe piaţa de capital.

- nu nivelul taxelor şi impozitelor este marea problemă în România (chiar dacă impozitarea muncii pare încă mare), ci lipsa de respect faţă de legi şi proceduri, faţă de statul de drept, credinţa că se poate şi aşa; s-a şi dezvoltat o "cultură a nonplăţii". Şi din păcate, mult din mediul de afaceri este impregnat cu acest etos, inclusiv firme cu alonja internaţională, care una spun şi alta practică. Industria bancară are şi ea multe să îşi reproşeze

3.Chestiunea fiscală doare mult. Avem cele mai scăzute venituri fiscale din UE ca pondere în PIB (27%-28%, când media în UE este peste 40%). Cifrele anunţate pentru intervalul 2016-2019 nu aduc speranţe; pentru 2019 se prognozează venituri fiscale fără contribuţii sociale cu 1,3% mai puţin decât estimările pentru 2015. Veniturile totale ale bugetului ar fi în 2019 de circa 30% din PIB (în condiţiile în care absorbţia de fonduri UE ar creşte) faţă de 31,3% în 2016. Sunt întrebări ce reclamă răspunsuri:

- chiar dacă relaxarea fiscală scade din venituri într-o primă fază, de ce ele nu au efectul clamat de cei ce văd în relaxare fiscală calea pentru venituri superioare în timp (prin conformare mai bună, prin creştere a producţiei etc)?

- nu se vede în aceste cifre un rezultat palpabil aşteptat al unei colectări mai bune a veniturilor fiscale; unde este reforma care ar trebui să diminueze evaziunea fiscală şi evitarea plăţii taxelor şi impozitelor (tax avoidance)?

- încasările din TVA scad la 7% în 2016 (de la peste 8% în 2015) şi, în continuare, la 6,4% în 2019. Rezultă că vom rămâne cu un grad foarte înalt de evaziune fiscală, cel puţin la TVA, în anii ce vin. Cifra pentru 2019 pare să valideze neputinţa instituţională şi operaţională. Sigur, se poate judeca şi aşa: un buget se face pe cifre conservatoare şi, dacă rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse suplimentare şi deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare prin urmare pentru educaţie, sănătate şi investiţii etc. Dar nu ai cum să nu îţi pui întrebări văzând aceste cifre.

4. Absorbţia fondurilor europene. Sunt cel puţin două aspecte de reliefat. Anii următori vor trebui să arate un efort uriaş pentru a absorbi cât mai mult şi util fonduri nerambursabile. Avem un deficit mare de infrastructură de bază şi timpul nu mai are răbdare cu noi. Fără infrastructură de bază ne va fi greu să luptăm cu "capcana venitului mediu" (middle income trap), să construim avantaje competitive noi, să ieşim din starea de periferie economică în Uniune. Absorbţia fondurilor se leagă de stabilirea de priorităţi investiţionale, care este o mare slăbiciune a execuţiilor bugetare de mult timp.

Al doilea aspect derivă din tensiunile mari din Uniune, din animozităţile în creştere pe axa Nord-Sud şi Vest-Est. Voci politice influente în UE cer revizitarea cadrului financiar multianual 2014-2020 şi, pornind de la provocările enorme pentru UE (criza refugiaţilor/migranţilor, terorism, apărarea graniţelor externe, problematica de securitate în general, schimbarea de climă), o redistribuire de fonduri. Vizat ar fi, în bugetul UE, mai cu seamă capitolul fonduri de coeziune. Dacă nu vom fi destoinici în utilizarea acestor resurse, vom intra automat pe o listă de ţări care îşi pot vedea diminuate alocările. Este nevoie de o alianţă strategică cu alte ţări din Europa centrală şi de Răsărit, cu care avem interese comune.

Cât priveşte relaţia cu FMI, ministrul Anca Dragu Paliu a spus ceea ce gândesc nu puţini la Bruxelles; că o ţară care are situaţia macro de acum a României, nu ar avea nevoie de un acord cu FMI. Ceea ce este, în esenţă, corect. Dar când triplezi deficitul bugetar într-un an fără a te confrunta cu şocuri adverse puternice şi când prognozezi deficite mari pe mai mulţi ani (cu impact semnificativ asupra datoriei publice) ridici semne de întrebare privind mersul politicilor economice; se relevă aici o deficitară capacitate instituţională de stăpânire a politicilor publice (o problemă care priveşte angrenajul ce a gândit şi aprobat triplarea deficitului bugetar). În fine, este de văzut dacă evoluţia economică în anii ce vin va fi linear crescendo, cu o rată de creştere a PIB-ului spre 5% în 2019 (prognoza este de 4,7% în acel an şi de 4,5% în cel precedent). Este ca şi cum am ignora că ciclul economiei româneşti depinde de cel european (şi este greu de prezumat o relansare economică veritabilă în euroarie în anii ce vin), că suntem într-o perioadă de mari frământări şi incertudini, în care se recurge la politici neconvenţionale, că o datorie publică în creştere apreciabilă va influenţa costul finanţărilor etc. Discutarea proiectului de buget în Parlament, în dezbaterea publică, trebuie să lămurească şi chestiunile menţionate mai sus.

Probabilitatea că, nu peste mult timp, să fie nevoie de corecţii importante în macroeconomia bugetului (să fie reduse deficitele) este ridicată.

Nu este exclus însă ca execuţia efectivă a bugetului în 2016 să fie similară cu cele din ultimii ani şi să permită terminarea anului cu un deficit substanţial mai mic decât cel programat (ajutor ar da o colectare mai bună a veniturilor fiscale, descurajarea conduitei certate cu legea). Şi dacă situaţia s-ar repeta şi în anii următori, am avea o corectare din mers a deficitelor, ceea ce ar fi binevenit, mai ales dacă nu ar continua nerealizarea masivă de investiţii publice programate.

Ps. Analiza de mai sus nu face referire la MTO (medium term objective), care a fost atins din 2014 şi "ameliorat" în acest an (deficit structural sub 1% din PIB). Anul 2016 semnalează o deviere majoră, în sens opus, de la traseul ultimilor ani.