Klaus Iohannis atacă la Curtea Constituţională modificările aduse Legii fondului funciar

Preledintele Klaus Iohannis a atacat la Curtea Constituţională modificările aduse Legii fondului funciar şi reclamă, pe lângă aspecte din adoptarea actului normativ, afectarea unor garanţii ale dreptului de proprietate publică şi privată, informează news.ro.

Preşedintele Klaus Iohannis a trimis vineri, Curţii Constituţionale, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991.

Preşedintele reclamă încălcări ale principiului bicameralismului şi ale tehnicii legislative, dar şi afectarea unor garanţii ale dreptului de proprietate publică şi privată.

Prezentăm integral textul sesizării transmise de preşedintele Klaus Iohannis:

"La data de 1 iulie 2024, Parlamentul a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (PL-x nr. 532/2023).

Legea are ca obiect de reglementare introducerea în categoria construcţiilor - pentru care comisia judeţeană de fond funciar va putea emite, la cerere, titluri de proprietate - a construcţiilor edificate şi de fostele întreprinderi agricole de stat, de fostele societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora, de fostele staţiuni de maşini agricole, precum şi a celor edificate de fostele cooperative meşteşugăreşti.

Prin modul de adoptare şi prin conţinutul său normativ, considerăm că dispoziţiile Legii pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 contravin unor norme şi principii constituţionale, pentru motivele expuse în cele ce urmează.

I. Aspecte de neconstituţionalitate extrinsecă

1. Încălcarea principiului bicameralismului prin raportare la art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie

Potrivit iniţiatorilor, propunerea legislativă are scopul de a extinde enumerarea limitativă din cuprinsul art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 în sensul includerii în dispoziţia legală şi a construcţiilor edificate de fostele întreprinderi agricole de stat, de fostele societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora, de fostele staţiuni de maşini agricole, precum şi de fostele cooperative meşteşugăreşti. Forma în vigoare a normei de la art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 stabileşte că: "(3) Pentru proprietarii actuali ai construcţiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producţie, de fostele asociaţii economice intercooperatiste, de fostele organizaţii şi entităţi ale cooperaţiei de consum ori de alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora, comisia judeţeană de fond funciar va emite, la cerere, titluri de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcţii, terenuri având categoria de curţi-construcţii, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) solicitanţii fac dovada proprietăţii asupra construcţiilor; b) solicitanţii fac dovada înregistrării construcţiei în registrul agricol, cu excepţia persoanelor pentru ale căror construcţii nu există obligaţia legală de înscriere în registrul agricol, precum şi dovada plăţii impozitelor şi taxelor aferente acesteia în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcţiei nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane".

În data de 18 septembrie 2023, propunerea legislativă a fost adoptată tacit de Senat, prima Cameră sesizată, în conformitate cu art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituţie.

Ulterior, în procedura de la Camera Deputaţilor, Cameră decizională, prin Raportul comun al Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi şi al Comisiei pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice, a fost admis un amendament care introduce în legea dedusă controlului de constituţionalitate art. II, cu următorul cuprins: "În termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, proprietarii actuali ai construcţiilor edificate prevăzuţi la art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările aduse prin prezenta lege, pot depune cerere, personal sau prin poştă, cu confirmare de primire, pentru emiterea titlului de proprietate, la primăria localităţilor în a cărei rază teritorială se află terenul".

Totodată, un alt amendament ce introducea la art. 24 alin. (3) lit. d) o nouă condiţie de admisibilitate a cererii, a fost respins potrivit raportului, fiind însă ulterior supus votului în Plenul Camerei Deputaţilor şi admis. Potrivit acestuia, printre condiţiile pe care solicitanţii emiterii unui titlu de proprietate trebuie să le îndeplinească se numără şi cea potrivit căreia: "d) solicitanţii au formulat cerere în temeiul prezentei legi pentru o suprafaţă totală de maxim 2 ha aferente construcţiilor".

Astfel, modificările aduse de Camera decizională implică stabilirea unei noi condiţii pentru toţi solicitanţii prevăzuţi de art. 24 din Legea nr. 18/1991, proprietari ai clădirilor edificate de entităţile prevăzute deja de legea în vigoare, cât şi de entităţile adăugate prin legea criticată. Mai mult, potrivit art. II nou-introdus, este reglementat un nou drept pentru toate categoriile de solicitanţi, de a transmite cererile în termen de 6 luni pentru emiterea titlurilor de proprietate asupra terenurilor vizate, indiferent de entitatea care a edificat construcţia.

O astfel de intervenţie legislativă, având în vedere amploarea sa, sfera titularilor, sfera entităţilor care au edificat construcţiile, momentul la care intervine, pune în discuţie atât respectarea principiului bicameralismului, cât şi securitatea raporturilor juridice, constituind modificări majore faţă de intenţia iniţiatorilor.

Principiul bicameralismului izvorăşte din art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. Art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie pe cea de Cameră decizională. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Acest articol a introdus, după revizuirea şi republicarea Constituţiei României în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.

În jurisprudenţa constituţională au fost stabilite criteriile esenţiale, cumulative, pentru a se determina cazurile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de acestea. Chiar dacă aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Cameră de reflecţie al primei Camere sesizate, legiuitorul trebuie să ţină cont de limitele impuse de principiul bicameralismului (Decizia nr. 1/2012). În Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a arătat că în Camera decizională se pot aduce modificări şi completări propunerii legislative, dar aceasta "nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator". Totodată, prin Decizia nr. 62/2018, instanţa constituţională a statuat că în analiza respectării acestui principiu "trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului".

De asemenea, Curtea Constituţională a stabilit prin Decizia nr. 472/2008 că "Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală".

Totodată, prin Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, prin folosirea sintagmei "decide definitiv", cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătute în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. Dreptul fiecărei Camere de a decide cu privire la iniţiativele legislative cu care este sesizată decurge din dreptul parlamentarilor la iniţiativă legislativă. Referitor la marja în care Camera decizională poate interveni cu modificări asupra obiectului şi configuraţiei propunerii legislative, Curtea a precizat că pot exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege şi atât timp cât aspectele principale pe care le-a avut în vedere proiectul de lege se regăsesc în forma sa însuşită de Camera de reflecţie (Decizia nr. 429/2017, Decizia nr. 298/2018).

În analiza respectării principiului bicameralismului, aplicarea criteriilor dezvoltate pe cale jurisprudenţială trebuie să se raporteze la specificul, conţinutul şi configuraţia legii deduse controlului de constituţionalitate. Scopul iniţial al legii criticate, de concepţie originară a actului normativ, este extinderea sferei entităţilor care au edificat construcţii cu patru noi categorii şi păstrarea actualelor reglementări în domeniu, inclusiv a condiţiilor pentru solicitanţi.

Din analiza comparativă dintre forma iniţiatorului, forma adoptată tacit de prima Cameră şi forma adoptată de Camera decizională, prin raportare la considerentele cu caracter de principiu stabilite prin deciziile anterior indicate, rezultă că forma finală a legii - prin introducerea noii condiţii de admisibilitate a cererii pentru toţi solicitanţii, dar şi prin repunerea în termen a tuturor proprietarilor de construcţii ce vor avea posibilitatea de a depune cererea de emiterea titlului indiferent dacă aceştia au depăşit termenul iniţial sau chiar dacă solicitările lor iniţiale au fost respinse din varii motive - se îndepărtează în mod radical şi fără nicio justificare obiectivă de la scopul şi filosofia iniţiale ale legii.

Cele două noi norme introduse de Camera decizională, Camera Deputaţilor, reprezintă modificări substanţiale ale legii, instituind un nou drept cu un impact neevaluat şi imposibil de determinat pentru toţi deţinătorii construcţiilor, aspect neavut în vedere de prima Cameră, Senatul. Prin urmare, aportul semnificativ sub aspect cantitativ şi calitativ al Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, este de natură să contravină exigenţelor principiului bicameralismului instituit de art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, aspect ce atrage neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar, în ansamblul său.

Astfel, norma instituită prin art. II din legea criticată are o natură juridică mixtă, nu doar procedurală, ci şi substanţială, în sensul că dă naştere unui drept patrimonial, pentru obţinerea căruia beneficiarul trebuie să urmeze o anume procedură: să trimită o cerere, cu confirmare de primire, personal sau prin poştă; să fie adresată primăriei în a cărei rază teritorială se află terenul; termenul de depunere a acestei cereri să nu depăşească 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Având, deci, îmbinate dispoziţiile de natură procedurală cu cele de natură substanţială, prevederile conţinute de art. II din lege ar fi trebuit puse în dezbatere la ambele Camere ale Parlamentului, în lumina principiului bicameralismului, conform prevederilor art. 74 alin. (5) din Constituţie.

Prima cameră sesizată, respectiv Senatul, care a adoptat tacit proiectul de lege, prin depăşirea termenului, potrivit art. 75 alin. (2) teza a-III-a din Constituţie, nu şi-a exprimat în niciun fel părerea cu privire la actul normativ în forma în care a fost adoptat, la Senat proiectul de lege neavând art. II şi nici lit. d) de la art. I, referitoare la condiţia ca cererea beneficiarului să nu depăşească suprafaţa de 2 ha de teren.

Aceste două chestiuni, care nu au fost deloc avute în vedere de Senat, determină un viciu de constituţionalitate extrinsecă a actului normativ, de natură a afecta în ansamblu procedura legiferării.

2. Încălcarea art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie prin raportare la normele de tehnică legislativă

Aşa cum am arătat la punctul anterior, prin modificările aduse Legii pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 în Camera Deputaţilor, Camera decizională, conţinutul legii criticate cuprinde completări suplimentare.

Potrivit art. 41 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "Art. 41. - (1) Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic. (...) (5) În cazul actelor normative prin care se modifică ori se completează un alt act normativ, titlul actului va exprima operaţiunea de modificare sau de completare a actului normativ avut în vedere".

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că "în lipsa unor dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu" (Decizia nr. 1/2014, par. 89, sau Decizia nr. 1/2015, par. 23). Curtea Constituţională a stabilit că: "titlul legii este cel care califică obiectul său de reglementare, iar conţinutul normativ al legii trebuie să fie în consonanţă cu acesta, neputând exista nicio lipsă de corelare între obiectul de reglementare şi conţinutul normativ concret al legii." (Decizia nr. 619/2016, par. 28).

Într-o altă decizie, Curtea Constituţională a subliniat că: "obiectul de reglementare al legii criticate se deduce din titlul acesteia, care, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic." (Decizia nr. 56/2022). Totodată, a mai arătat că: "din punct de vedere normativ prezintă relevanţă numai titlul actului normativ" şi că: "nimic nu împiedica iniţiatorul acestei legi sau deputaţii/senatorii, pe calea amendamentelor, să modifice şi alte prevederi" sau "să extindă obiectul de reglementare al legii, cu condiţia menţinerii caracterului omogen şi unitar al relaţiilor sociale reglementate". Curtea a statuat că "extinderea obiectului de reglementare trebuie realizată mai întâi prin titlu, pentru că, potrivit jurisprudenţei antereferite a Curţii, titlul legii este cel ce fixează obiectul său de reglementare, neputând astfel să existe o relaţie disonantă între titlu şi conţinutul efectiv al legii", iar "în lipsa unei modificări corespunzătoare a titlului şi, implicit, a obiectului de reglementare al legii", noile norme introduse nu pot face parte din lege, introducerea lor fiind contrară art. 1 alin. (5) prin raportare la prevederile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 (Decizia nr. 56/2022, par. 52).

Pentru aceste considerente, apreciem că intervenţiile legislative realizate de Camera decizională, Camera Deputaţilor, fără corelarea titlului actului normativ cu conţinutul acestuia sunt de natură să contravină art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, prin raportare la exigenţele de tehnică legislativă.

II. Aspecte de neconstituţionalitate intrinsecă

1. Art. I din legea criticată contravine art. 1 alin. (4) şi alin. (5), art. 44, art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. m), art. 102 alin. (1) teza finală, art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (2) şi (4), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie

Potrivit art. I din legea criticată, art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 se modifică şi va avea următorul cuprins: "(3) Pentru proprietarii actuali ai construcţiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producţie, de fostele asociaţii economice intercooperatiste, de fostele organizaţii şi entităţi ale cooperaţiei de consum, de fostele întreprinderi agricole de stat, de fostele societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora, de fostele staţiuni de maşini agricole, de fostele cooperative meşteşugăreşti ori de alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora, comisia judeţeană de fond funciar va emite, la cerere, titluri de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcţii, terenuri având categoria de curţi-construcţii, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) solicitanţii fac dovada proprietăţii asupra construcţiilor; b) solicitanţii fac dovada înregistrării construcţiei în registrul agricol, cu excepţia persoanelor pentru ale căror construcţii nu există obligaţia legală de înscriere în registrul agricol, precum şi dovada plăţii impozitelor şi taxelor aferente acesteia în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcţiei nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane; d) solicitanţii au formulat cerere în temeiul prezentei legi, pentru o suprafaţă totală de maxim 2 ha aferente construcţiilor".

Apreciem că noua soluţie legislativă, care vizează posibilitatea constituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor aferente noilor categorii de construcţii, terenuri având categoria de curţi-construcţii, contravine art. 1 alin. (4) şi alin. (5), art. 44, art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1) teza finală, art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (2) şi (4), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, pentru motivele dezvoltate în cele ce urmează.

Terenurile aferente acestor construcţii, terenuri având categoria de curţi-construcţii, nefiind retrocedate foştilor proprietari, deposedaţi de regimul comunist, se află, în prezent, fie în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, fie în proprietatea privată a acestora.

1.1. Afectarea regimului constituţional al proprietăţii publice

Potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 18/1991 "Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public".

În ceea ce priveşte terenurile aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie stabilesc că: "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică".

În prezent, Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului reglementează, potrivit art. 1 lit. c) "administrarea societăţilor comerciale şi regimul concesionării sau arendării terenurilor proprietate publică şi privată a statului, aflate în exploatarea acestora". Acest act normativ reprezintă, în esenţă, chiar legea organică în materia concesionării sau închirierii/arendării unor bunuri proprietate publică a statului la care face referire norma constituţională. În acest sens, la art. 4 alin. (1) lit. b), i) şi j) din Legea nr. 268/2001 se prevede că: "Agenţia Domeniilor Statului, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, are următoarele atribuţii: (...) b) gestionarea şi exploatarea eficientă a patrimoniului de stat, al cărui proprietar mandatat este, precum şi privatizarea societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 şi 2; (...) i) concesionarea, prin licitaţie, a terenurilor agricole având clasele de calitate IV şi V, a terenurilor degradate/neproductive, a terenurilor având categoria de folosinţă curţi-construcţii, inclusiv canale, aflate în domeniul public şi privat al statului român şi în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, în scopul producerii de energie electrică din surse regenerabile; j) acordarea dreptului de superficie pe terenurile agricole având clasele de calitate IV şi V, pe terenurile degradate/neproductive, pe terenurile având categoria de folosinţă curţi-construcţii, inclusiv canale, aflate în domeniul public al statului român, dacă nu afectează uzul şi interesul public naţional, şi în domeniul privat al statului român către persoane juridice de drept public şi către autorităţile administraţiei publice locale şi centrale, în scopul producerii de energie electrică din surse regenerabile în vederea implementării de proiecte de infrastructură cu finanţare din fonduri externe nerambursabile. Dreptul de superficie se constituie cu titlu oneros, pe bază de convenţie, în condiţii financiare aprobate de Comitetul de privatizare, concesionare şi arendare la propunerea Agenţiei Domeniilor Statului", iar la Capitolul III, Secţiunea a III-a din acelaşi act normativ este reglementată procedura privind "Concesionarea sau arendarea terenurilor cu destinaţie agricolă, precum şi concesionarea bunurilor proprietate publică sau privată a statului şi a activităţilor şi serviciilor publice".

Or, posibilitatea constituirii dreptului de proprietate privată asupra unor terenuri aflate deja în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, în favoarea proprietarilor actuali ai construcţiilor, contravine art. 136 alin. (2) şi alin. (4) ce stabilesc că proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege, iar în condiţiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi concesionate ori închiriate. Noua soluţie legislativă nu ţine cont chiar de prevederile legii organice în materie de concesiune a unor astfel de terenuri, respectiv de Legea nr. 268/2001 şi, ca efect juridic, va introduce în circuitul civil o categorie de terenuri care nu sunt dezafectate, în prealabil, din domeniul public, aspect ce contravine şi art. 5 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 18/1991, cu nesocotirea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora: "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

În prezent, beneficiarii contractelor de concesiune ori de arendă şi ai altor contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului, au obligaţia de a declara şi de a plăti trimestrial sumele reprezentând redevenţe rezultate din contractele de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă. Ca efect al noii soluţii legislative, terenurile vor fi scoase din proprietatea publică a statului, redevenţa nu va mai fi încasată, sursa unor astfel de venituri publice fiind desfiinţată, şi, pe cale de consecinţă, valorificarea potenţialului acestor bunuri ale statului fiind anihilată. Ca impact bugetar, din punctul de vedere al Guvernului referitor la propunerea legislativă pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, ataşat fişei parcursului legislativ al legii criticate, reiese că, la nivelul lunii iulie 2023, în evidenţa Agenţiei Domeniilor Statului figurau ca fiind în vigoare un număr de 248 contracte ce au ca obiect şi terenuri neagricole - categoria de folosinţă - curţi construcţii, în suprafaţă totală de 2.625,31 ha, din care se încasează anual o redevenţă estimată la 1.786.830,01 lei. Este evident că evaluarea acestui impact bugetar pe care îl va produce reglementarea criticată nu a fost realizată în prealabil, din perspectiva respectării art. 138 alin. (5) şi art. 111 din Constituţie. În plus, din această perspectivă, a efectelor juridice ale contractelor de concesiune aflate în derulare se ridică inclusiv problema afectării principiului securităţii raporturilor juridice.

În ceea ce priveşte terenurile aferente construcţiilor respective, terenuri având categoria de curţi-construcţii ce se află în prezent în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, apreciem că transferul unui bun din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale în patrimoniul unei alte entităţi nu s-ar putea realiza decât prin prealabile operaţiuni de trecere a respectivului teren din domeniul public în domeniul privat şi, ulterior, de transfer a acestuia. Operaţiunile pot fi realizate prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, cu respectarea principiului autonomiei locale consacrat de art. 120 din Constituţie. De altfel, dispoziţiile art. 293 din Codul administrativ, ce reglementează cu caracter general procedura trecerii unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al statului, reprezintă o consacrare a acestui principiu constituţional, dând expresie manifestării de voinţă a organelor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale.

Or, ca efect al noii soluţii legislative pentru terenurile aferente construcţiilor edificate de entităţile vizate de legea criticată, având categoria de curţi-construcţii, aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, se vor emite, la cerere, de către comisiile judeţene de fond funciar titluri de proprietate proprietarilor actuali ai construcţiilor, fără a se ţine cont de manifestarea de voinţă a organelor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale de la caz la caz, aspect ce contravine nu doar art. 136 din Constituţie, ci şi art. 120 din Legea fundamentală.

Astfel, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a reţinut că "în lipsa acordului unităţii administrativ-teritoriale, (...), în ceea ce priveşte transferul bunului în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, este încălcat şi principiul constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie." (Decizia nr. 537/2019, par. 25, Decizia nr. 683/2020, par. 57).

În acord cu această jurisprudenţă, o astfel de operaţiune dispusă prin lege încalcă şi garanţiile proprietăţii publice, iar reglementarea prin lege a transferului unor astfel de bunuri într-un domeniu care ţine de administraţie şi de autoritatea executivă aduce atingere art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1) teza finală şi art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (2) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.

2. Afectarea regimului constituţional al proprietăţii private

Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ stabileşte că bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor de drept comun prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel, potrivit Titlului II al Părţii a V-a - Procedura privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.

În principiu, regimul juridic al proprietăţii private, în general, şi, implicit, cel al proprietăţii private a statului nu interzice transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor. Deşi statul este liber să dispună de proprietatea sa privată, inclusiv prin transmiterea cu titlu gratuit, ca orice alt titular al dreptului de proprietate privată, exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate privată a statului impune din partea autorităţilor ce deţin prerogativa dispoziţiei cu privire la acest drept o diligenţă sporită faţă de cea a unui proprietar de drept privat obişnuit.

Potrivit art. 15 lit. d) din Codul administrativ, Guvernul are "d) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil", iar potrivit art. 362 din Codul administrativ, "(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate".

Art. 363 din Codul administrativ stabileşte regulile privind vânzarea bunurilor din domeniul privat al statului, stabilind regula licitaţiei, drept garanţie pentru valorificarea eficientă a patrimoniului statului în cazul vânzării unui bun din domeniul privat al acestuia, iar la art. 364 din Codul administrativ sunt stabilite în mod limitativ excepţiile de la regulile privind vânzarea bunurilor din domeniul privat al statului.

Aşadar, actualul cadru normativ nu conţine dispoziţii privind transmiterea cu titlu gratuit a terenurilor aflate în domeniul privat al statului, rămânând un aspect ce se încadrează în ansamblul garanţiilor prevăzute de Constituţie şi de legislaţia organică din domeniu pentru protecţia patrimoniului statului şi, implicit, a dreptului de proprietate prevăzut de art. 44 din Constituţie.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a recunoscut competenţa exclusivă a Parlamentului, ca organ reprezentativ, de a stabili transmiterea cu titlu gratuit a unor terenuri aflate în domeniul privat al statului către terţi, luând în considerare satisfacerea unor obiective de interes pentru dezvoltarea unui segment economic din societate, însă numai sub condiţia reglementării unor garanţii adecvate.

Astfel, prin Decizia nr. 139/2021 par. 109, Curtea Constituţională a statuat că: "ţine de opţiunea exclusivă a legiuitorului să adopte o reglementare generală care să stabilească condiţiile în care bunurile ce fac obiectul proprietăţii private a statului pot fi înstrăinate, caz în care autorităţile publice cu competenţe în aplicarea legii îşi vor ordona în mod corespunzător conduita şi/sau o reglementare specială, chiar cazuistică, având ca obiect realizarea acestui transfer de proprietate, în scopul satisfacerii unor obiective de interes pentru dezvoltarea unui segment economic din societate. (...) Transmiterea unui bun imobil cu titlu gratuit în proprietatea unei entităţi private este un act de dispoziţie şi de putere, astfel că, prin definiţie, îi revine Parlamentului decizia de oportunitate, în virtutea competenţei sale generale de legiferare, prevăzută în art. 61 din Constituţie. În acelaşi sens, Curtea reţine că numai organul reprezentativ al poporului, respectiv Parlamentul, îşi poate asuma decizia transmiterii gratuite a terenurilor din sfera proprietăţii private a statului în scopul unor investiţii privind dezvoltarea economică a unui segment determinat, în temeiul legitimării sale democratice. (...) 113. Transmiterea cu titlu gratuit a dreptului de proprietate asupra unui bun proprietate privată a statului nu se încadrează în modalităţile comune de exercitare a dreptului de proprietate stabilite de art. 362-364 din Codul administrativ. Având în vedere că regula comună pentru transmiterea dreptului de proprietate este obţinerea unui echivalent direct şi nemijlocit, aprecierea oportunităţii transmiterii cu titlu gratuit a unor bunuri din proprietatea privată a statului revine, în exclusivitate, Parlamentului, singurul în măsură să poată aprecia şi decide, în consecinţă, cu privire la necesitatea unui asemenea transfer, în virtutea competenţelor sale generale de legiferare, scopul urmărit fiind acela al obţinerii unor rezultate social-economice sau realizarea unor obiective de dezvoltare naţională. 114. Aşadar, Curtea reţine că în cadrul îndeplinirii obligaţiilor statului prevăzute de Constituţie în art. 47 alin. (1) referitoare la luarea măsurilor de dezvoltare economică, respectiv în art. 135 alin. (2) lit. a) referitoare la crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie, legiuitorul are o libertate de legiferare pentru a stabili măsurile de sprijinire, în diferite perioade, a anumitor ramuri ale economiei, a unor domenii de activitate, a anumitor categorii de întreprinzători şi investiţii. Opţiunea legiuitorului, în fiecare perioadă, este determinată de direcţiile politicii economice a statului, de nevoile de dezvoltare şi de stimulare a diferitelor ramuri de activitate, de resursele materiale disponibile şi de alţi factori, fără ca măsurile de sprijin selective să aibă caracter discriminatoriu (...). Statul are sarcina de a orienta economia înspre desfăşurarea acelor activităţi care sunt necesare şi creatoare de bunăstare individuală şi colectivă şi adoptă măsuri pentru a susţine economia în ansamblul său ori parţial, în unele domenii de activitate. 115. Economia de piaţă este un concept viu, evolutiv, are în vedere situaţia socio-economică a statului de la un moment dat şi nu are un conţinut invariabil. Statul, în virtutea obligaţiei sale constituţionale prevăzute de art. 135 din Legea fundamentală, trebuie să manifeste o atitudine flexibilă în stimularea operatorilor economici în promovarea progresului, în libertatea de a întreprinde şi de a le creşte eficienţa (...). 116. Având în vedere că proprietatea privată se află la baza economiei de piaţă în cadrul căreia nu poate fi negat rolul statului, acesta trebuie să asigure, în esenţă, dezvoltarea economică a ţării prin punerea în valoare a bunurilor în proprietatea sa, publică sau privată, chiar şi prin asigurarea dezvoltării proprietăţii private a celorlalte subiecte de drept. (...) 120. Aşadar, transferul gratuit al bunurilor proprietate privată a statului se poate realiza prin lege, în condiţiile art. 44, 47 şi 135 din Constituţie, având în vedere obligaţia constituţională a statului de a lua măsurile de dezvoltare economică şi de creare a cadrului favorabil valorificării factorilor de producţie, sub condiţia reglementării unor garanţii necesare şi suficiente pentru ducerea la îndeplinire a scopului urmărit".

Dacă în cazul Legii pentru modificarea şi completarea Legii camerelor de comerţ din România nr. 335/2007, în analiza căreia a fost pronunţată Decizia nr. 139/2021, erau stabilite interdicţii de vânzare, de ipotecare sau de schimbare a destinaţiei terenurilor pe o perioadă de 49 de ani de la data dobândirii dreptului de proprietate, sub sancţiunea nulităţii absolute a hotărârii de predare a proprietăţii şi a repunerii în situaţia anterioară, pentru ducerea la îndeplinire a finalităţii urmărite prin transferul realizat, în cazul legii supuse controlului de constituţionalitate, nu există reglementate niciun fel de garanţii în acest sens.

Legea criticată transferă, prin simpla cerere, dreptul de proprietate asupra terenurilor din categoria curţi-construcţii către proprietarii construcţiilor respective, cu titlu gratuit, fără a institui minime garanţii necesare şi suficiente pentru ducerea la îndeplinire a unui scop urmărit în cadrul vreunei direcţii concrete a politicii economice a statului.

Dacă scopul declarat al iniţiativei legislative este de a genera "un efect pozitiv asupra proprietarilor construcţiilor", şi asupra "întregului mediu de afaceri", nicio normă din legea supusă controlului de constituţionalitate nu garantează că, odată dobândită proprietatea asupra terenurilor aferente construcţiilor, proprietarii construcţiilor îşi vor continua activitatea economică, vor produce bunăstare, locuri de muncă sau vor folosi respectiva infrastructură agricolă pentru a aduce valoare adăugată economiei naţionale.

În absenţa oricăror garanţii care să asigure folosirea terenurilor în acest scop, dobândirea dreptului de proprietate asupra terenurilor în discuţie de către deţinătorii construcţiei poate fi urmată de orice operaţiuni, inclusiv înstrăinarea lor imediată, subsecventă şi valorificarea respectivelor active. Or, într-o atare situaţie, o astfel de opţiune majoră a legiuitorului referitoare la patrimoniul statului român ar genera o diminuare ireversibilă a acestuia.

În privinţa terenurilor aflate în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, considerentele dezvoltate cu privire la terenurile aflate în domeniul public al acestora se aplică în mod similar. Absenţa oricărui acord al unităţii administrativ-teritoriale conduce la încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie privind autonomia locală, iar reglementarea prin lege a unui transfer gratuit al terenurilor din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, la cerere, în patrimoniul unor persoane fizice sau juridice, încalcă şi competenţa autorităţilor locale, fiind contrară art. 1 alin. (4) şi (5) din Constituţie, Parlamentul acţionând cu depăşirea competenţelor constituţionale.

Din această perspectivă, prevederile art. I din legea criticată încalcă art. 44 alin. (2) din Constituţie potrivit căruia proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular, cu consecinţe şi pe planul respectării atributelor pe care le conferă dreptul de proprietate titularului său: usus, fructus şi abusus. De altfel, la art. 4 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 se prevede că "Administrarea domeniului de interes public naţional se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de către prefecturi".

Legea supusă controlului de constituţionalitate vizează construcţii edificate de unele entităţi din domeniul agricol, precum foste cooperative agricole de producţie (CAP), foste asociaţii economice intercooperatiste, foste întreprinderi agricole de stat (IAS), foste societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora, foste staţiuni de maşini agricole (SMA), foste cooperative meşteşugăreşti ori "alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora".

Deşi, potrivit art. I din legea criticată, terenurile vizate sunt "terenurile aferente acestor construcţii", terenuri având categoria curţi-construcţii, în privinţa terenurilor cu destinaţie agricolă aflate în proprietatea privată a statului, cadrul legal actual stabileşte că, în cazul acestora, Agenţia Domeniilor Statului (ADS) exercită, în numele statului, prerogativele dreptului de proprietate. Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 268/2001, se prevede că: "Agenţia Domeniilor Statului, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, are următoarele atribuţii: a) exercitarea în numele statului a prerogativelor dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului privat al statului;".

În prezent, exercitarea în numele statului a prerogativelor dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului privat al statului este realizată de către Agenţia Domeniilor Statului, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, care poate valorifica respectivele terenuri doar în modalităţile prevăzute de lege. În aceste condiţii, stabilirea unei modalităţi alternative de transfer, cu titlu gratuit, a terenurilor din categoria curţi-construcţii creează un mecanism legal lipsit de claritate şi previzibilitate şi prin raportare la atribuţiile ADS, mecanism legal ce nu este coordonat cu legislaţia în domeniu, aspect care, la rândul său, contravine normelor de tehnică legislativă.

În strânsă legătură cu atribuţiile Agenţiei Domeniilor Statului în materie, legiuitorul a statuat, în mod expres, că această instituţie predă terenuri cu destinaţie agricolă numai pentru reconstituirea (retrocedarea) dreptului de proprietate a foştilor proprietari şi moştenitorilor acestora, deposedaţi abuziv de regimul comunist, iar nu şi pentru constituirea dreptului de proprietate. Această soluţie reiese din interpretarea coroborată a mai multor dispoziţii legale, precum: art. 3 alin. (3) şi art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001, art. 9 din H.G. nr. 626/2001 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, art. 47 din H.G. nr. 890/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, art. 6 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum şi art. 13 şi art. 14 din H.G. nr. 401/2013 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România.

3. Lipsa unor delimitări şi criterii în lege prin raportare la regimul juridic al terenurilor, cu afectarea unor garanţii ale dreptului de proprietate publică şi privată

Iniţial, alineatul (3) al art. 24 din Legea nr. 18/1991 a fost introdus prin Legea nr. 231/2018, cu scopul: "rezolvării situaţiei juridice a terenurilor situate în intravilanul localităţilor, pe care sunt amplasate construcţii ale fostelor cooperative de producţie, asociaţii economice intercooperatiste şi ale fostelor cooperative de consum", "fără a aduce nicio tulburare celor care au intrat deja în proprietate prin titlurile eliberate sau numai prin punerea în posesie în baza actelor respective".

La art. I pct. 2 din acest act normativ, se prevedea că: «2. La articolul 24, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: "(3) Terenurile situate în intravilanul localităţilor, aferente construcţiilor edificate de către fostele cooperative de producţie, fostele asociaţii economice intercooperatiste şi fostele cooperative de consum, se înscriu în proprietatea actualilor deţinători, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) sunt deţinători de construcţii de la data dobândirii şi până la data solicitării înscrierii dreptului de proprietate; b) fac dovada că imobilul este înregistrat în registrul agricol şi a plăţii impozitelor şi taxelor în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcţiei nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate; d) terenurile nu sunt în proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale"».

Prin Legea nr. 87/2020 a fost eliminată sintagma "terenurile situate în intravilanul localităţilor" şi a fost extinsă sfera entităţilor prin introducerea sintagmei "ori de alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora". În plus, prin modificările aduse a fost eliminată condiţia din cuprinsul art. 24 alin. (3) lit. d) potrivit căreia: "terenurile nu sunt proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale", ceea ce a presupus eliminarea unei garanţii privind bunurile proprietate publică şi caracterul inalienabil al acestora. Astfel, la articolul unic pct. 1 din acest act normativ se prevedea că: «1. La articolul 24, alineatul (3) se modifică şi va avea următorul cuprins: "(3) Terenurile aferente construcţiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producţie, de fostele asociaţii economice intercooperatiste, de fostele organizaţii şi entităţi ale cooperaţiei de consum, indiferent de denumirea acestora, precum şi ale altor construcţii aflate în proprietate privată se înscriu, la cerere, în proprietatea actualilor deţinători, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) sunt deţinători de construcţii de la data dobândirii şi până la data solicitării înscrierii dreptului de proprietate; b) fac dovada că imobilul este înregistrat în registrul agricol şi a plăţii impozitelor şi taxelor aferente în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcţiei nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate"».

Ulterior, prin Legea nr. 263/2022 norma a fost modificată prin introducerea sintagmei "proprietarii actuali ai construcţiilor" şi prin introducerea competenţei emiterii, la cerere, de către comisia judeţeană de fond funciar, de titluri de proprietate, mecanismul anterior referindu-se la înscrierea directă a dreptului de proprietate asupra terenurilor. Totodată, au fost modificate condiţiile pentru solicitant, în sensul eliminării condiţiei de a fi deţinători neîntrerupţi ai construcţiei, de la data dobândirii şi până la momentul solicitării înscrierii dreptului de proprietate, dar şi a condiţiei privind înregistrarea prealabilă în registrul agricol, noua condiţie de la litera b) referindu-se doar la "dovada înregistrării construcţiei în registrul agricol". Totodată, condiţia privind faptul că "nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate" a fost completată cu sintagma "în favoarea altei persoane".

Forma în vigoare a art. 24 alin. (3) prevede următoarele: "Pentru proprietarii actuali ai construcţiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producţie, de fostele asociaţii economice intercooperatiste, de fostele organizaţii şi entităţi ale cooperaţiei de consum ori de alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora, comisia judeţeană de fond funciar va emite, la cerere, titluri de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcţii, terenuri având categoria de curţi-construcţii, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) solicitanţii fac dovada proprietăţii asupra construcţiilor; b) solicitanţii fac dovada înregistrării construcţiei în registrul agricol, cu excepţia persoanelor pentru ale căror construcţii nu există obligaţia legală de înscriere în registrul agricol, precum şi dovada plăţii impozitelor şi taxelor aferente acesteia în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcţiei nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane".

Prin modificările aduse Legii nr. 18/1991, conţinutul art. 24 alin. (3) s-a îndepărtat de la scopul iniţial, permiţând oricăror proprietari, chiar succesivi, ai construcţiilor, indiferent de data dobândirii acestora şi indiferent de momentul înscrierii în Registrul agricol, să solicite emiterea titlului de proprietate.

3.1. Absenţa unor criterii legale şi lipsa corelării cu legislaţia în vigoare privind patrimoniul entităţilor prevăzute în legea criticată

Legea supusă controlului de constituţionalitate extinde sfera entităţilor care au edificat construcţii, fără a face o distincţie între regimul juridic al acestora şi fără a ţine cont de legislaţia în vigoare privind modalităţile de transfer a patrimoniului.

Pentru fiecare entitate nou-introdusă în textul alin. (3) al art. 24 din Legea nr. 18/1991, respectiv foste întreprinderi agricole de stat, foste societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora, foste staţiuni de maşini agricole, foste cooperative meşteşugăreşti, se impunea analizarea modalităţii specifice de preluare a patrimoniului, prin raportare la actul normativ în baza căruia s-au înfiinţat şi funcţionează, şi adoptarea unei soluţii legislative distincte.

Astfel, în cazul cooperativelor agricole de producţie (CAP), situaţia terenurilor a fost reglementată încă din anul 1991, prin dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 18/1991. Potrivit acestui articol: "(1) Construcţiile agrozootehnice, atelierele de industrie mică, maşinile, utilajele şi alte asemenea mijloace fixe, ce au aparţinut cooperativei agricole de producţie desfiinţate, precum şi terenurile de sub acestea, ca şi cele necesare utilizării lor normale, plantaţiile de vii şi pomi şi animalele devin proprietatea membrilor asociaţiilor de tip privat, cu personalitate juridică, dacă se vor înfiinţa". Aşadar, terenurile au devenit fie proprietatea membrilor asociaţiilor de tip privat, cu personalitate juridică, dacă s-au înfiinţat astfel de asociaţii, fie s-au vândut prin licitaţie publică, în cazul în care nu s-au constituit asemenea asociaţii. Art. 29 alin. (7) din Legea nr. 18/1991 stabileşte că: "Bunurile prevăzute la alin. (1), care nu se vând în termen de un an de la data desfiinţării cooperativei agricole de producţie, trec în proprietatea privată a comunelor, oraşelor şi a municipiilor unde acestea sunt situate, fără nici o despăgubire, şi în administrarea primăriilor". Terenurile care nu s-au vândut în termen de un an de la data desfiinţării cooperativei agricole de producţie au trecut în proprietatea privată a unităţilor administrativ-teritoriale unde sunt situate.

În ceea ce priveşte cooperativele meşteşugăreşti, potrivit art. 107 alin. (1) din Legea nr. 1/2005 privind organizarea şi funcţionarea cooperaţiei: ,,Terenurile transmise în folosinţă pe durată nedeterminată şi fără plată în vederea realizării de construcţii pentru activitatea organizaţiilor cooperaţiei de consum şi meşteşugăreşti, precum şi a asociaţiilor cooperatiste, existente până la data intrării în vigoare a prezentei legi, care nu sunt revendicate şi pe care au fost realizate construcţii conform legii, îşi menţin acest regim juridic pe toată durata existenţei construcţiilor respective sau până la trecerea lor, cu plată, în proprietatea societăţii cooperative". Prin Decizia nr. 913/2009, Curtea Constituţională a declarat norma menţionată neconstituţională, reţinând că "obligarea autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale, prin norme imperative, de a atribui în folosinţă gratuită terenurile, pe toată durata existenţei construcţiilor respective sau până la trecerea lor, cu plată, în proprietatea societăţii cooperative, determină încălcarea dreptului acestor autorităţi de a exercita stăpânirea efectivă, directă şi nemijlocită, prin putere proprie şi în interes propriu, a bunurilor imobile proprietate privată, de a le folosi şi de a culege fructele civile. Cooperativele şi asociaţiile de cooperative sunt persoane juridice private care prin obiectul lor de activitate nu sunt de utilitate publică, ceea ce ar justifica transmiterea folosinţei gratuite a terenurilor prevăzute de art. 107 alin. (1). De asemenea, instituirea prin Legea nr. 1/2005 a unor măsuri prin care statul sprijină dezvoltarea societăţilor cooperative, garantând un regim «care să nu fie mai puţin favorabil decât cel acordat altor agenţi economici», nu poate justifica limitarea exercitării de către autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, în proprietatea cărora se află terenurile în cauză, a atributelor esenţiale ale dreptului de proprietate, în sensul transmiterii gratuite a folosinţei acestora".

Considerentele Curţii Constituţionale sunt aplicabile în situaţia supusă analizei, a fortiori, având în vedere că soluţia legislativă vizează trecerea gratuită în proprietatea beneficiarilor, iar nu doar în folosinţa acestora, a terenurilor menţionate. Acest fapt este de natură a prejudicia pe actualul proprietar - statul sau o unitate administrativ-teritorială - cu încălcarea garanţiilor dreptului de proprietate publică, privată sau a competenţei autorităţilor locale de a-şi administra patrimoniul, contrar art. 44, art. 120 şi art. 136 din Constituţie.

Pe de altă parte, legea criticată vizează acordarea unui drept de proprietate cu titlu gratuit, în temeiul Legii fondului funciar, contrar dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 1/2005 privind organizarea şi funcţionarea cooperaţiei, care stabilesc doar dreptul de preempţiune la cumpărare, concesionare sau închiriere, fără a interveni şi asupra acestei legi.

Aşadar, cele două reglementări conţin soluţii legislative neconcordante, ceea ce contravine art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or, nerespectarea normelor de tehnică legislativă contravine principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, astfel cum acesta a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, ale cărei decizii sunt obligatorii, cu aplicabilitate erga omnes. Într-o atare situaţie, intervenţia legiuitorului contravine şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.

În ceea ce priveşte fostele staţiuni de maşini agricole (SMA), introducerea acestei categorii în cuprinsul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 18/1991 nu este corelată cu actualul cadru normativ privind patrimoniul acestor entităţi. Potrivit art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 192/1991, în baza căreia au fost înfiinţate societăţile comerciale pentru mecanizarea agriculturii şi prestări de servicii în domeniul mecanizării agriculturii: "Pe data înfiinţării societăţilor comerciale pe acţiuni, staţiunile pentru mecanizarea agriculturii şi trusturile pentru mecanizarea agriculturii menţionate la rubrica nr. 7 din anexă nr. 1 îşi încetează activitatea. Activul şi pasivul staţiunilor pentru mecanizarea agriculturii şi ale trusturilor pentru mecanizarea agriculturii, care îşi încetează activitatea se preiau de către societăţile comerciale nou înfiinţate".

În baza Legii nr. 55/1995 pentru accelerarea procesului de privatizare, cu privire la privatizarea societăţilor comerciale prestatoare de servicii pentru agricultură de tip "Agromec", "Servagromec" şi "Agroservice", a fost emisă Hotărârea de Guvern nr. 855/1995, prin care au fost aprobate norme metodologice pentru constituirea unor comisii de evaluare a acestor entităţi în vederea privatizării societăţii comerciale prestatoare de servicii pentru agricultură.

Potrivit art. 5 din aceste norme, pentru terenurile aflate în patrimoniul sau în administrarea societăţilor comerciale prestatoare de servicii pentru agricultură (patrimoniul fostelor SMA-uri) au fost eliberate certificate de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor necesare activităţii societăţii comerciale. Astfel, fostele staţiuni de maşini agricole (SMA), care fac şi ele obiectul modificării legislative, sub aspectul reglementării dreptului de proprietate asupra terenului vizat, se găsesc în aceeaşi situaţie de necorelare a reglementării juridice cu privire la bunurile imobile constând în curţi-construcţii, pe care se află construcţiile în care îşi desfăşoară activitatea.

Art. 22 din Legea nr. 55/1995 pentru accelerarea procesului de privatizare prevede următoarele: ,,(1) Societăţile comerciale prestatoare de servicii pentru agricultură de tip «Agromec», «Servagromec» şi «Agroservice», precum şi societăţile comerciale de tip «Avicola», «Suinprod» şi «Suintest» se pot diviza în vederea privatizării, pe baza raportului de evaluare întocmit de comisii formate din reprezentanţi ai Fondului Proprietăţii de Stat. Raportul de evaluare va cuprinde şi utilajele neamortizate şi nefolosite, valoarea acestora pe baza indicilor de folosire putând ajunge până la valoarea de recuperare a materialelor. (2) La privatizarea societăţilor comerciale prevăzute la alin. (1), producătorii, deţinători de terenuri agricole, beneficiază de dreptul de preferinţă la cumpărarea acţiunilor reprezentând, în cazul fiecărei societăţi comerciale, o cotă totală de până la 30% din valoarea capitalului social. La privatizarea societăţilor comerciale care au ca obiect de activitate prelucrarea şi industrializarea produselor agricole, producătorii, deţinători de terenuri agricole, care întreţin relaţii contractuale cu caracter de continuitate cu societăţile comerciale respective, beneficiază de dreptul de preferinţă la cumpărarea acţiunilor reprezentând o cotă totală de până la 20% din valoarea capitalului social, în cazul fiecărei societăţi comerciale".

Noua soluţie legislativă nu este concordantă cu dispoziţiile de lege lata în această materie, încălcând şi sub acest aspect - al reglementării regimului juridic al patrimoniului fostelor staţiuni pentru maşini agricole - normele ce disciplinează elaborarea actelor normative.

Astfel, potrivit art. 16 din Legea 24/2000, intitulat ,,Evitarea paralelismelor", legiuitorul a statuat că: "(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere. (2) În cazul existenţei unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice". Deşi normele nu sunt identice, există două soluţii diferite privind terenurile acestor entităţi cuprinse în două acte distincte, ceea ce contravine exigenţelor de calitate a legii.

De asemenea, potrivit art. 13 din Legea nr. 24/2000: "Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune". Exigenţele normelor de tehnică legislativă reprezintă imperative care decurg din principiul legalităţii prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Prin reglementarea acestora, "legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare" (Decizia nr. 26/2012, Decizia nr. 271/2022).

Nu în ultimul rând, intervenţia legislativă nu este corelată nici cu prevederile Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului care a reglementat cadrul juridic privind privatizarea societăţilor comerciale agricole care deţin în exploatare terenuri cu destinaţie agricolă, constituite în conformitate cu Legea nr. 15/1990.

Legea nr. 268/2001 stabileşte, la art. 4 lit. a), b) şi j), atribuţiile Agenţiei Domeniilor Statului în privinţa exercitării prerogativelor dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului privat al statului, gestionarea şi exploatarea eficientă a patrimoniului de stat sau acordarea dreptului de superficie pe terenurile agricole având clasele de calitate IV şi V (...) pe terenurile având categoria de folosinţă curţi-construcţii . Potrivit art. 7 alin. (4) din această lege, delimitarea patrimoniului s-a realizat prin înscrierea dreptului de proprietate a statului, fiind inventariate şi terenurile care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate.

Dată fiind imposibilitatea unei delimitări precise a suprafeţelor de teren vizate de legea supusă controlului de constituţionalitate, normele criticate nu sunt corelate nici cu Legea nr. 268/2001 din perspectiva patrimoniului societăţilor comerciale agricole.

3.2. Introducerea unor norme lipsite de claritate şi previzibilitate, cu încălcarea exigenţelor de calitate a legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie

Potrivit art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative: "forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor", iar, potrivit art. 36 alin. (1) din acelaşi act normativ, "actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie".

Or, legea supusă controlului de constituţionalitate nu respectă exigenţele de claritate şi previzibilitate a legii din perspectiva Legii nr. 24/2000, neclaritatea şi imprecizia unora dintre sintagmele utilizate în cuprinsul acesteia încălcând standardele de calitate a legii, contrar principiului legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Prin Decizia nr. 106/2014, instanţa constituţională a stabilit că şi în situaţia în care textele constituţionale indicate nu stabilesc în mod expres exigenţe privitoare la calitatea legislaţiei, realizând interpretarea lor în concordanţă cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constituţională a stabilit o serie de criterii care trebuie respectate în activitatea de legiferare, respectiv "precizie, previzibilitate şi predictibilitate pentru ca subiectul de drept vizat să îşi poată conforma conduita, astfel încât să evite consecinţele nerespectării lor". Totodată, în jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a statuat, în esenţă, că cerinţa de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării, cerinţa preciziei se referă la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit, iar cea a previzibilităţii legii are în vedere scopul şi consecinţele pe care le antrenează (Decizia nr. 183/2014). De asemenea, în dezvoltarea acestor cerinţe, prin Decizia nr. 51/2016, Curtea Constituţională a mai reţinut că aceasta: "pune, în mod esenţial, accentul pe respectarea exigenţelor de calitate a legislaţiei interne, legislaţie care, pentru a fi compatibilă cu principiul preeminenţei dreptului, trebuie să îndeplinească cerinţele de accesibilitate (normele care guvernează materia interceptării comunicaţiilor trebuie reglementate la nivel de lege), claritate (normele trebuie să aibă o redactare fluentă şi inteligibilă, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie), precizie şi previzibilitate (lex certa, norma trebuie să fie redactată clar şi precis, astfel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat). Aceste exigenţe trebuie să fie inerente oricărui act normativ".

Sintagma "alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora", utilizată în cuprinsul art. I din legea criticată, reprezintă o expresie caracterizată printr-un grad mare de generalitate, aspect de natură a afecta claritatea şi previzibilitatea normei, mai ales din perspectiva art. II ce oferă un drept de opţiune cu privire la constituirea dreptului de proprietate pentru toţi proprietarii de construcţii edificate pe terenurile cu destinaţie curţi-construcţii cu privire la aceste terenuri, în limita a 2 ha, inclusiv pe cei avuţi în vedere de norma în vigoare.

Având în vedere cadrul legal existent privind entităţile cooperatiste, normele care reglementează patrimoniul acestora, legislaţia specifică fiecărui tip de entitate, folosirea unei sintagme precum "alte foste entităţi cooperatiste, indiferent de denumirea acestora", prin raportare la emiterea de titluri de proprietate pentru terenurile aferente construcţiilor respective, este de natură să pună în discuţie garanţiile dreptului de proprietate, să afecteze securitatea raporturilor juridice şi să contravină exigenţelor de calitate a legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie, aşa cum au fost acestea reţinute în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, obligatorie potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie.

Totodată, utilizarea în cuprinsul art. I din legea criticată a sintagmei "fostele societăţi comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acestora" este neclară, întrucât, în perioada regimului comunist, această formă de organizare a activităţii agricole nu exista, fiind neclar şi la ce se referă atributul "fostelor", ce ar fi trebuit să sugereze însuşirea de a fi existat în acea perioadă, motiv pentru care este evident că nu se integrează în cuprinsul dispoziţiei care se preconizează a fi modificată.

De asemenea, condiţia de la lit. d) şi anume "solicitanţii au formulat cerere în temeiul prezentei legi, pentru o suprafaţă totală de maxim 2 ha aferente construcţiilor" este una neclară şi aflată în contradicţie cu partea introductivă a art. 24 alin. (3). Astfel, dacă condiţia de la lit. d) vizează o solicitare de maxim 2 ha "aferente construcţiilor", norma art. 24 alin. (3) obligă comisia judeţeană de fond funciar să emită titluri de proprietate "pentru terenurile aferente acestor construcţii" fără a mai preciza o anumită suprafaţă. O astfel de necorelare a celor două norme poate fi de natură să genereze aplicări neunitare ale acestora, cu impact direct asupra stabilirii unui drept de proprietate asupra terenurilor, în detrimentul actualilor proprietari ai terenurilor.

La rândul său, sintagma "terenurile aferente acestor construcţii" este una lipsită de precizie şi previzibilitate, nefiind clar dacă se referă la suprafeţele de teren aferente amprentei la sol a clădirilor edificate de diferitele entităţi cooperatiste, la suprafeţele parcelelor delimitate potrivit evidenţelor de cadastru şi publicitate imobiliară pe care se află respectivele clădiri sau la alte suprafeţe de teren, în absenţa unor criterii de delimitare a acestora, fiind imposibil de stabilit întinderea acestora şi, implicit, conţinutul obligaţiei pentru comisia de fond funciar.

Potrivit Ordinului nr. 600/2023 al Directorului general al ANCPI pentru aprobarea Regulamentului de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 125 din 14 februarie 2023, art. 284 definea "suprafaţa aferentă construcţiei" ca fiind "suprafaţa de teren pe care se află clădirea, compusă atât din suprafaţa construită, cât şi din cea neconstruită necesară, potrivit naturii sau destinaţiei construcţiei, pentru a asigura exploatarea normală a acesteia. Pentru clădirile individuale suprafaţa aferentă construcţiei este suprafaţa construită la sol sau proiecţia la sol a perimetrului exterior al etajelor superioare sau a subsolurilor, inclusiv al balcoanelor, scărilor şi altor elemente constructive, dacă acestea depăşesc planul faţadei. Pentru clădirile de tip condominiu suprafaţa aferentă construcţiei este suprafaţa construită la sol sau proiecţia la sol a perimetrului exterior al etajelor superioare sau a subsolurilor, inclusiv al balcoanelor, scărilor şi altor elemente constructive, dacă acestea depăşesc planul faţadei împreună cu toate părţile aflate în coproprietate forţată conform legii, actelor de proprietate sau voinţei părţilor, cum ar fi, căile de acces, curţile, grădinile, ghenele, locuri de joacă şi altele asemenea. În situaţia în care această suprafaţă nu este menţionată în certificatul de atestare a edificării construcţiei ea se determină prin măsurători, pe baza autorizaţiei de construire şi a documentaţiei tehnice anexată acesteia".

Totodată, "suprafaţa construită la sol" era definită ca fiind "suprafaţa construită la nivelul solului, cu excepţia teraselor descoperite ale parterului care depăşesc planul faţadei, a platformelor, scărilor de acces. Proiecţia la sol a balcoanelor a căror cotă de nivel este sub 3,00 m de la nivelul solului amenajat şi a logiilor închise ale etajelor se include în suprafaţa construită".

Ulterior, prin Ordinul nr. 1255/2023 privind modificarea şi completarea Regulamentului de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 600/2023, definiţia suprafeţei aferente construcţiei a fost eliminată din cuprinsul actului infralegal. Aşadar, în prezent, potrivit legislaţiei în vigoare, nu există nicio definiţie legală a acestei sintagme şi, date fiind implicaţiile acesteia, de stabilire a întinderii dreptului de proprietate asupra unor terenuri, aceasta trebuie să fie definită şi reglementată printr-un act cu forţa unei legi organice, în conformitate cu art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie, asigurând minime garanţii pentru protecţia dreptului de proprietate.

4. Art. II din legea criticată încalcă art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16, art. 44, art. 136 şi art. 147 alin. (4) din Constituţie

Art. II din legea supusă controlului de constituţionalitate stabileşte că ,,în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, proprietarii actuali ai construcţiilor edificate, prevăzuţi la art. 23 alin. (3) din Legea fondului funciar nr.18/1009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările aduse prin prezenta lege, pot depune cerere, personal sau prin poştă, cu confirmare de primire, pentru emiterea titlului de proprietate, la primăria localităţilor în a căror rază teritorială se află terenul".

Prin această dispoziţie, introdusă în Camera decizională, legiuitorul dă dreptul la constituirea dreptului de proprietate asupra "terenurilor aferente" pentru toţi proprietarii de construcţii edificate pe terenurile cu destinaţie curţi-construcţii cu privire la acestea, în limita a 2 ha şi, mod corelativ, stabileşte obligaţia comisiilor de fond funciar de a emite titlurile de proprietate.

Această normă are o natură juridică mixtă, nu doar procedurală, ci şi substanţială, dând naştere unui drept patrimonial, pentru obţinerea căruia beneficiarul trebuie să urmeze o anume procedură: să trimită o cerere, cu confirmare de primire, personal sau prin poştă; să fie adresată primăriei în a cărei rază teritorială se află terenul; termenul de depunere a acestei cereri să nu depăşească 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

În prezent, pentru motivele arătate anterior, situaţia juridică a terenurilor "aferente construcţiilor" poate fi una variată: terenuri aflate în domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale. Chiar dacă una dintre condiţiile prevăzute de art. 24 alin. (3) se referă la faptul că "nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane", legea nu reglementează situaţia procedurilor aflate în derulare privind constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate, aflate fie într-o fază administrativă, fie într-o fază judiciară. Într-o atare situaţie, noua normă are un impact direct asupra acestor proceduri aflate în derulare, nesoluţionate definitiv sau chiar asupra unor situaţii soluţionate definitiv de instanţele de judecată în care s-au respins solicitările formulate.

Lipsa de claritate a sferei entităţilor pentru care se aplică noua soluţie legislativă, nereglementarea distinctă a situaţiei juridice a terenurilor, confuzia cu privire la suprafeţele solicitate, nedelimitarea acestora, necorelarea cu dispoziţiile aflate în vigoare în materie de patrimoniu al fostelor entităţi cooperatiste şi absenţa oricăror norme privind situaţiile în curs sunt de natură să genereze atât un tratament diferenţiat pentru persoanele îndreptăţite la recunoaşterea unui drept de proprietate, contrar art. 16 din Constituţie, cât şi să pună în discuţie securitatea raporturilor juridice, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Prin raportare la ansamblul criticilor invocate, apreciem că într-un domeniu esenţial precum cel al protejării proprietăţii publice şi private a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, legiuitorul trebuie să fundamenteze temeinic astfel de intervenţii şi să instituie norme clare, cu respectarea tuturor exigenţelor constituţionale, apte să asigure un just echilibru între politicile de susţinere şi dezvoltare economică şi protecţia patrimoniului statului.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 este neconstituţională".