Guvernanţa macroeconomică deficitară a lăsat România dezarmată în faţa crizei

Deciziile economice luate, sub impactul crizei, de către România în anul 2009 şi în prima parte a anului 2010 au constituit tema multor dezbateri publice. Unele întrebări legitime în legătură cu deciziile respective au rămas însă fără un răspuns concludent din cauza fie a unei politizări excesive a acestor dezbateri, fie a unor adevăruri nerostite, astfel:

- Cum s-a transformat pachetul de împrumut cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană şi alte instituţii financiare internaţionale dintr-o centură de siguranţă într-o urgenţă?

- De ce România a fost nevoită să adopte măsuri de austeritate în loc de stimulente fiscale pentru redresarea economică?

- Care sunt resorturile unei creşteri economice sănătoase în anii viitori?

- Este decizia Curţii Constituţionale cu privire la reducerea cu 15% a pensiilor un precedent îngrijorător pentru guvernanţa economică?

• 1. Cum s-a transformat pachetul de împrumut cu FMI, CE şi alte instituţii financiare internaţionale dintr-o centură de siguranţă într-o urgenţă?

Definitivarea şi punerea în aplicare a pachetului de împrumut cu FMI, CE şi alte organizaţii financiare internaţionale, în sumă de aproape 20 de miliarde de euro, au devenit urgente din cauza vulnerabilităţii deosebite, creată economiei româneşti de către datoria externă pe termen scurt, făcută de sectorul privat - în principal, sistemul bancar, companiile de leasing şi alţi intermediari financiari.

La finele anului 2008, datoria externă pe termen scurt a fost raportată iniţial în mărime de 22,4 miliarde euro (raportul BNR pe anul 2008, pag. 115), corectată ulterior la nivelul de 20,6 miliarde euro.

Această datorie externă pe termen scurt era mai mare decât rezervele în valută, gestionate de către BNR, în sumă de 26,2 miliarde euro (la finele anului 2008), diminuate cu rezervele minime obligatorii (vezi NOTĂ) ale băncilor comerciale.

În condiţiile crizei financiare globale, când lichiditatea de pe pieţele internaţionale s-a evaporat, iar rostogolirea creditelor externe pe termen scurt devenise problematică, în lipsa unei acţiuni rapide, credibilitatea României pe pieţele financiare internaţionale ar fi fost grav afectată.

Să ne amintim că o situaţie asemănătoare (rezervele valutare mai mici decât datoria pe termen scurt) a constituit declanşatorul crizelor în unele ţări din Asia de Sud Est, în a doua jumătate a deceniului trecut.

România nu a avut nici o altă opţiune decât să definitiveze şi să pună în aplicare de urgenţă pachetul de împrumut cu FMI, CE şi alte organizaţii financiare internaţionale. Fără acest pachet de împrumut, s-ar fi creat o presiune mare pentru ieşirea capitalului din România, cu orice preţ, conducând la deprecierea masivă a leului. Concomitent, a fost obţinut angajamentul băncilor mamă ale instituţiilor de credit cu acţionariat străin din România de a nu-şi diminua expunerea pe România.

Prin pachetul de împrumut realizat, au fost salvate, de la o dificultate financiară majoră, toate firmele şi persoanele fizice care au luat credite în valută şi au venituri în lei. Acesta a fost un sprijin concret şi la timp, pe care firmele şi persoanele în cauză l-au primit în perioada de criză, pe seama costului de rambursare a pachetului de împrumut din anii următori. De notat, că, la finele anului 2008, datoria externă făcută de către sectorul privat reprezenta peste 85% din datoria externă totală (pe termen scurt, mediu şi lung), în sumă de 72,4 miliarde euro (62,4% din PIB al anului 2008).

Pachetul de împrumut a ajutat şi bugetul public, în sensul oferirii unei posibilităţi de finanţare şi, respectiv, de refinanţare cu costuri mai mici a deficitului fiscal şi a datoriei publice angajată în anii precedenţi, precum şi al evitării congestionării pieţei capitalului din România de către necesităţile de împrumut ale trezoreriei publice. Precizăm că bugetul public a avut contribuţia sa la consumul excesiv din perioada premergătoare declanşării crizei, dar urgenţa pachetului de împrumut a fost cerută de vulnerabilitatea creată de mărimea datoriei externe pe termen scurt.

Este de subliniat că, pentru a doua oară, în ultimii 20 de ani, gestiunea deficitară a datoriei externe a generat o vulnerabilitate majoră economiei româneşti:

- prima dată, în anii 1997-2000, când datoria externă pe termen mediu şi lung a României era relativ mică, în jurul a 9 miliarde de dolari SUA, iar datoria externă pe termen scurt era nesemnificativă; dar această datorie era prost aşezată pe scadenţe, respectiv aproape jumătate din ea trebuia rambursată în numai doi ani de zile: 1998 şi 1999. Atunci instrumentul principal al reducerii vulnerabilităţii a fost deprecierea masivă a leului: de la 4.035 lei/dolarul SUA, la finele anului 1996, la 18.255 lei/$ la finele anului 1999 şi la 25.926 lei/$ la sfârşitul anului 2000.

- a doua oară, în perioada 2005-2008, când datoria externă a crescut la 72,4 miliarde euro, iar, în cadrul acesteia, datoria externă pe termen scurt ajunsese la 20,6 de miliarde euro. Acum, deprecierea mare a leului a fost evitată prin pachetul de împrumut realizat cu FMI, CE şi alte organizaţii financiare internaţionale.

Se impune să reţinem o concluzie: la nivelul fiecărei bănci din România cu capital străin şi în relaţia acesteia cu banca mamă, este posibil ca expunerea pe termen scurt în România să nu devină o problemă deosebită. La nivelul însă al tuturor băncilor cu capital străin din România, care deţin aproape 90% din activul net bilanţier al băncilor comerciale, mărimea datoriei externe pe termen scurt a creat o vulnerabilitate majoră României, care se putea materializa în deprecierea masivă a leului în lipsa pachetului de împrumut.

În consecinţă, managementul de risc al datoriei externe în România a fost deficitar. Niciun guvern şi nicio bancă centrală din orice ţară nu pot sta pasive atunci când o astfel de vulnerabilitate devine vizibilă.

La 31 mai 2010, datoria externă a ajuns la 87,1 miliarde euro. În legătură cu această datorie externă, România rămâne, în continuare, vulnerabilă la impactul a doi factori: riscul de creştere a costului datoriei externe, în situaţia în care băncile centrale măresc dobânzile de politică monetară pentru a preveni presiunile inflaţioniste; riscul prelungirii stagnării economiei româneşti şi al intrării în incapacitate de plată a unui număr suficient de mare de firme şi persoane care au luat credite în valută şi care ar putea crea probleme băncilor.

• 2. De ce România a fost nevoită să adopte măsuri de austeritate în loc de stimulente fiscale pentru redresarea economică?

Multe ţări au putut diminua impactul şi au reuşit să susţină ieşirea din criză stimulând cererea prin două politici fundamentale:

politica fiscală - mărirea deficitelor pentru creşterea cheltuielilor publice, în principal a celor pentru investiţii;

politica monetară - reducerea substanţială a dobânzii de politică monetară (Zona Euro la 1%; Dolarul SUA la 0,25%), în vederea stimulării redresării economiei prin credite cu dobânzi mai mici.

România a intrat în criză dezarmată în raport cu posibilităţile oferite de politicile fiscale şi monetare pentru mărirea cererii.

Politica fiscală nu a avut nicio marjă de flexibilitate, în sensul acumulării unor rezerve în perioadele de creştere economică. În anul 2008, la o creştere economică reală de 7,3% şi nominală de 23,7%, deficitul bugetului a fost de 5,4% din produsul intern brut. Acest deficit a fost finanţat, în bună măsură, din sumele în valută încasate prin privatizarea Băncii Comerciale Române.

În anul 2009, Banca Naţională a României nu a putut reacţiona rapid, aşa cum au făcut alte bănci centrale, prin reducerea substanţială a dobânzii de politică monetară, din cauza tensiunilor inflaţioniste, problema inflaţiei existând în continuare; de asemenea, la finele anului 2008, aşa cum s-a precizat, a fost creată o vulnerabilitate majoră economiei româneşti, prin angajarea de către sectorul privat a unei datorii externe pe termen scurt de peste 20 de miliarde euro.

La elaborarea bugetului pe anul 2009 şi , ulterior, la ajustarea acestuia, în cursul aceluiaşi an, în funcţie de creşterea în intensitate a impactului crizei, Guvernul României a trebuit să găsească soluţii pentru următoarele probleme:

- contracţie economică în anul 2009 care, în final, a însemnat reducerea PIB cu 7,1% , faţă de anul 2008;

- reducere cu 7,8 miliarde lei, în preţuri curente, a veniturilor bugetului general consolidat în anul 2009, în raport cu bugetul din anul 2008;

- creştere previzibilă a cheltuielilor bugetului general consolidat în anul 2009, ca urmare a extinderii la nivelul unui an întreg a măsurilor luate, la diferite momente, în cursul anului 2008, de majorare a salariilor din domeniile finanţate din bugetul public, precum şi a pensiilor.

În aceste condiţii, guvernul nu a avut nicio altă alternativă, decât să se angajeze la un program de consolidare bugetară, care să includă ca prioritate măsurile de austeritate. Prin urmare, Guvernul nu a dispus de nicio resursă, posibilă de mobilizat pe termen scurt - fie rezerve acumulate în anii de creştere economică, fie posibilitatea de a majora deficitul bugetar - pentru a susţine programe de investiţii publice care să uşureze ieşirea din criză. De fapt, Guvernul a fost nevoit să mărească deficitul bugetar pe anul 2009, la 8,3% din PIB, pentru a atenua şocul reducerii cheltuielilor bugetare, ca urmare a contracţiei economice care a diminuat veniturile din impozite, taxe şi contribuţii sociale.

Programele de stimulare a redresării economice în România ar fi fost posibile numai prin restructurarea cheltuielilor bugetare, în sensul diminuării consumului şi măririi investiţiilor, concomitent cu o absorbţie mai mare a fondurilor europene alocate României. Dar ambele procese - restructurarea cheltuielilor bugetare, ca şi mărirea absorbţiei fondurilor europene - necesită un termen mediu de realizare.

Drept urmare, în anul 2009, Guvernul a acţionat pentru realizarea a trei obiective:

a) un obiectiv pe termen scurt, de a stopa creşterea cheltuielilor publice finanţate din buget, prin reducerea acelor cheltuieli care nu erau legate direct de reforme structurale: cheltuieli de consum, cu bunuri şi servicii, în administraţia publică - centrală şi locală; cheltuieli cu unele salarii şi sporuri excesive;

b) un obiectiv pe termen mediu, de a restructura cheltuielile publice în scopul reducerii cheltuielilor de consum şi a majorării celor pentru investiţii publice, prin înfăptuirea unor reforme structurale, care vizau inclusiv sistemul de salarizare din sectorul public şi cel de pensii;

c) un obiectiv pe termen mediu, de a creşte absorbţia fondurilor europene.

În anul 2009, Guvernul a îndeplinit în bună măsură primul obiectiv, deşi nu a putut evita o creştere a cheltuielilor bugetului public faţă de 2008. Guvernul a înregistrat însă întârzieri în realizarea reformelor structurale, ca urmare a guvernării în coaliţie (PDL-PSD) şi a punerii guvernului, de către Parlament, în imposibilitatea de a mai lua decizii în ultimele luni ale anului.

Trimestrul I 2010 şi prognoza actualizată pe întregul an au infirmat creşterea economică de 1,3%, luată în calcul la elaborarea bugetului pe anul 2010. De asemenea, au apărut depăşiri la unele cheltuieli şi nerealizări ale unor venituri prevăzute în bugetul pe anul 2010.

Autorităţile române, la cel mai înalt nivel, au fost informate de către misiunea FMI că, în lipsa unor acţiuni din partea Guvernului, deficitul bugetului pe anul 2010 va ajunge la 9,1% din PIB.

În consecinţă, Guvernul a fost nevoit să negocieze cu FMI şi CE un nou program suplimentar de măsuri care să asigure că bugetul pe anul 2010 şi bugetele pe anii viitori vor fi sustenabile.

După cum se ştie, programul de măsuri suplimentare a fost concentrat pe reducerea cu 25% a fondului de salarii pentru personalul finanţat din bugetul ţării şi a unor cheltuieli de asistenţă socială, precum şi pe mărirea cotei TVA de la 19% la 24%, după ce Curtea Constituţională a declarat măsura de reducere a pensiilor cu 15% ca fiind neconstituţională; concomitent s-a prevăzut extinderea bazei de impozitare şi diminuarea evaziunii fiscale. Adoptarea măsurii de majorare a TVA s-a făcut sub impactul constrângerii timpului, când Guvernul a trebuit să prezinte FMI şi CE o alternativă la reducerea pensiilor, credibilă şi acceptabilă imediat de către instituţiile respective.