Eşec al Comisiei Europene în păstrarea standardelor de performanţă pentru deblocarea finanţării pe PNRR

Comisia Europeană a eşuat în păstrarea standardelor de performanţă pentru deblocarea finanţării pe Mecanismul de Redresare şi Rezilienţă (MRR) se arată într-o analiză publicată de bruegel.org, la finalul săptămânii trecute. Autorii analizei susţin că simpla finalizare a unui proiect trecut în Planurile Naţionale de Redresare şi Rezilienţă (PNRR) nu garantează un impact social pozitiv. În argumentaţia lor, ei se sprijină şi pe declaraţiile Kristalinei Georgieva (actualul preşedinte al FMI), de pe vremea când deţinea funcţia de vicepreşedinte al Comisiei Europene, când a fost lansată iniţiativa "Bugetul UE concentrat pe rezultate", în 2015: "putem construi un drum cu o rată de eroare de 0%, dar dacă nu ajunge nicăieri, este totuşi un drum către nicăieri, şi este o risipă de 100% din banii contribuabililor noştri". În opinia actualului şef al Fondului Monetar Internaţional, măsurarea impactului cheltuielilor făcute de la bugetul UE trebuie să se facă în corelare cu creşterea veniturilor gospodăriilor, ridicarea standardelor şi crearea de locuri de muncă.

Finanţarea publică care depinde de rezultate măsurabile, mai degrabă decât de resursele financiare cheltuite, este cunoscută în mod obişnuit ca " finanţare bazată pe performanţă" (conform unui document OCDE din anul 2007). Regulamentul Uniunii Europene care a înfiinţat MRR părea să îmbrăţişeze această abordare, afirmând că Mecanismul este "bazat pe performanţă" şi "finanţarea se bazează pe obţinerea de rezultate".

"În mod surprinzător, totuşi, definiţiile specifice din Regulamentul MRR nu necesită obţinerea de rezultate în sensul înţeles de obicei. Orientările Comisiei Europene pentru pregătirea planurilor de redresare de către autorităţile naţionale ale par să descurajeze în mod explicit indicatorii de rezultat. Poate din acest motiv, există diferenţe majore în utilizarea indicatorilor de rezultat în planurile naţionale de redresare şi rezilienţă (PNRR). Unele PNRR includ mulţi indicatori de rezultate, dar altele nu includ aproape niciunul. Pentru cei care susţin logica finanţării bazate pe performanţă, aceasta este o problemă", susţin experţii sursei citate.

Ei arată că, în timp ce preambulul Regulamentului MRR sugerează principiile de finanţare bazate pe performanţă, articolele şi îndrumările sale privind implementarea nu necesită raportarea rezultatelor reale.

Preambulul Regulamentului (UE) 2021/241 se referă la " natura facilităţii bazată pe performanţă" şi afirmă că "Din motive de eficienţă şi simplificare a gestiunii financiare, sprijinul financiar al Uniunii pentru planurile de redresare şi rezilienţă ar trebui să ia forma unei finanţări bazate pe obţinerea de rezultate măsurate prin referire la reperele şi ţintele indicate în planurile aprobate de redresare şi rezilienţă".

Cu toate acestea, articolul (2) din regulament defineşte "etapele şi obiectivele" ca "măsuri de progres către realizarea unei reforme sau a unei investiţii". Expresia "măsuri de progres spre" indică astfel un proces, nu neapărat realizarea de rezultate în sensul definiţiilor CCE şi OCDE, precizează sursa citată.

• Probleme în ghidul de implementare a MRR

În plus, după cum a menţionat şi Curtea de Conturi Europeană (ECA, 2022), orientările Comisiei Europene privind pregătirea planurilor naţionale de redresare şi rezilienţă au solicitat indicatori de intrare şi ieşire, dar par să descurajeze atât indicatorii de impact, cât şi indicatorii de rezultate. 

Conform orientărilor din 2021 ale Comisiei Europene din 2021, "etapele şi ţintele ar trebui să fie clare şi realiste, iar indicatorii propuşi să fie relevanţi, acceptabili şi robuşti; ele pot reflecta diferite etape ale implementării reformelor şi investiţiilor, fie pe baza indicatorilor de intrare (de exemplu, resursele furnizate, care pot fi financiare, umane, administrative) sau, de preferinţă, a indicatorilor de rezultate (de exemplu, numărul de lucrători instruiţi, numărul de şcoli renovate).

În general, este important ca reperele şi obiectivele să rămână sub controlul statului membru şi să nu fie condiţionate de factori externi, cum ar fi perspectivele macroeconomice sau evoluţia pieţei muncii. Indicatorii de impact (de exemplu, scăderea numărului de posturi neocupate în sectorul IT) ar trebui evitaţi, având în vedere imprevizibilitatea acestor indicatori şi dependenţa lor de alţi factori în afara controlului statului membru".

Potrivit analizei citate, ghidul publicat de Comisia Europeană ridică două probleme. 

"În primul rând, nu recunoaşte distincţia dintre indicatorii de impact (mai largi) şi indicatorii de rezultate (imediaţi) şi, prin urmare, nu încurajează ţările UE să caute pe cei din urmă. În al doilea rând, exemplul unui indicator de impact utilizat în ghid constituie de fapt un indicator de rezultate conform definiţiei CCE. Dacă un proiect implică formarea programatorilor, iar proiectul este bine ales (de exemplu, pe baza posturilor vacante pentru programatori), atunci o scădere a numărului de posturi neocupate pentru programatori este pe deplin adecvată ca indicator de rezultate. (...) O posibilă justificare pentru omiterea indicatorilor de rezultate ar putea fi aceea că, având în vedere implicarea Comisiei în elaborarea planurilor naţionale de redresare, hazardul moral legat de selecţia proiectelor ar fi putut fi eliminat. În acest caz, indicatorii de intrare şi de ieşire ar fi suficienţi. Cu toate acestea, deşi implicarea directă a Comisiei ar trebui cu siguranţă să reducă riscul selecţiei necorespunzătoare a proiectelor, probabil că nu îl elimină. Comisia a trebuit să negocieze 27 de planuri, care erau adesea foarte lungi şi complexe, iar timpul disponibil pentru negocieri a fost relativ scurt. Este puţin probabil ca Comisia să fi avut capacitatea de a evalua în detaliu fiecare proiect din fiecare plan", susţin experţii care au întocmit analiza publicată de bruegel.org. 

Mai mult, ei arată că focusarea MRR exclusiv pe proces (indicatori de intrare şi de ieşire) este în contradicţie cu susţinerea oficialilor UE care afirmă că abordarea PNRR se face pe rezultate.

• România şi Finlanda, defavorizate de Comisia Europeană în negocierea indicatorilor din PNRR

Potrivit analizei, în raportul cunoscut sub denumirea Darvas şi Welslau (2023), publicat şi pe site-ul Parlamentului European, au fost analizate ţintele stabilite de cele mai mari cinci ţări UE şi România şi au fost împărţite în trei categorii: intrări, ieşiri şi rezultate (conform definiţiilor Curţii Europene de Audit - ECA). În analiza publicată săptămâna trecută de sursa citată, tabelul cu cele cinci state a fost extins pentru a include şi Finlanda. Potrivit tabelului respectiv, cele mai puţine rezultate furnizate în PNRR sunt trecute în dreptul Franţei - 3%, Olandei - 6% şi Germaniei -7%, în timp ce România apare cu 15%, Spania cu 10%, Italia -19% şi Finlanda - 17%.

"Franţa, Germania şi Ţările de Jos (Olanda) au adoptat foarte puţini indicatori de rezultat, fie în cifre absolute, fie ca pondere a indicatorilor totali. Indicatorii de intrare reprezintă mai mult de jumătate din toţi indicatorii pentru Germania şi aproape jumătate pentru Franţa şi mai mult de o treime pentru Ţările de Jos şi Spania. Numărul de indicatori de rezultate şi ponderea acestora în totalul indicatorilor sunt ambele mult mai mari în PNRR-urile din Finalnda, Italia şi România comparativ cu celelalte patru planuri. Spania se află undeva la jumătatea distanţei dintre grupurile Franţei/Germania/Ţările de Jos şi Finlanda/Italia/România. Astfel, planurile franceze, germane şi olandeze corespund în esenţă definiţiei axate pe proces a etapelor şi ţintelor din Regulamentul MRR, în timp ce PNRR-urile Finlandei, Italiei şi României au o orientare semnificativă asupra rezultatelor. Numărul mic şi ponderea indicatorilor de rezultat din PNRR-urile Franţei şi Germaniei nu pot fi explicate printr-un acces mai redus la facilitatea europeană de finanţare atât timp cât Franţa (37 miliarde euro sub formă de granturi) şi Germania (28 miliarde euro în granturi) au obţinut mai multe finanţări pe acest mecanism decât Finlanda (1,8 miliarde euro) şi România (12 miliarde euro în granturi şi 15 miliarde euro în împrumuturi). Cu toate acestea, Finlanda şi România au inclus mult mai mulţi indicatori de rezultat şi mai puţini indicatori de intrare decât Franţa şi Germania (atât în ceea ce priveşte numărul de obiective, cât şi ponderea tuturor obiectivelor). O altă diferenţă se referă la numărul de indicatori ţintă pe suma de finanţare MRR: în ciuda faptului că a primit mai puţine finanţări din mecanismul european de redresare şi rezilienţă comparativ cu Franţa şi Germania, România are mai mulţi indicatori ţintă (254) decât cele două ţări (105 şi, respectiv, 75). Această discrepanţă este şi mai pronunţată când se compară Finlanda şi Franţa, Franţa primind o sumă de finanţare de douăzeci de ori mai mare, având totuşi mai puţin de două ori indicatori de rezultat decât Finlanda", arată sursa citată.

De aceea, autorii analizei arată în final că orice instrument viitor care utilizează o abordare "bazată pe performanţă" ar trebui să definească clar ce se înţelege prin performanţă. 

"Sugerăm ca acest termen să fie rezervat instrumentelor care se concentrează pe obţinerea de rezultate, în conformitate cu jargonul UE şi cu utilizarea generală a acestei expresii de către alte instituţii. Deoarece obţinerea rezultatelor poate dura timp şi poate implica un anumit risc de a nu atinge obiectivele după finalizarea proiectului, indicatorii de intrare şi de ieşire ar trebui să fie în continuare incluşi într-un cadru bazat pe performanţă, în care indicatorii de rezultat să aibă un rol proeminent", recomandă autorii analizei.

Ei menţionează că diferenţele semnificative în numărul de indicatori ţintă per sumă de finanţare MRR necesită eforturi pentru armonizarea indicatorilor şi evaluarea ambiţiei planurilor naţionale ale ţărilor UE, pentru ca mecanismul propus de Comisia Europeană şi aprobat de Parlament să fie echitabil şi eficient.