CONSILIUL FISCAL: Proiectul legislativ privind funcţionarea Băncii de Dezvoltare a României, EximBank - posibil impact asupra cheltuielilor bugetare

Consiliul Fiscal consideră că propunerea legislativă privind funcţionarea Băncii de Dezvoltare a României, EximBank, s-ar putea încadra în categoria iniţiativelor legislative cu un posibil impact asupra cheltuielilor bugetare. Consiliul a anunţat că a primit de la Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul, în data de 24 noiembrie, adresa nr. 9743F/DRP prin care i se solicită opinia privind susţinerea sau respingerea unei iniţiative legislative cu privire la funcţionarea Băncii de Dezvoltare a României - EximBank S.A. în vederea formulării punctului de vedere al Guvernului.

"Proiectul de lege modifică cadrul de reglementare a activităţii EximBank S.A. în numele şi în contul statului, în sensul extinderii mandatului curent către cel al unei bănci de dezvoltare naţională, prevede complementaritatea activităţilor de bancă comercială (în nume şi cont propriu) cu cele desfăşurate în mandat de bancă de dezvoltare în numele şi contul statului român şi redefineşte sursele de finanţare aflate la dispoziţia sa incluzând explicit posibilitatea contractării de finanţări rambursabile în numele şi contul statului, care se consideră obligaţii de natura datoriei publice guvernamentale.

Expunerea de motive ataşată proiectului legislativ include o estimare preliminară a necesarului de fonduri suplimentare care ar trebui puse la dispoziţia Băncii de Dezvoltare a României - EximBank S.A. de 317 milioane lei în 2017, 240 milioane lei în 2018 şi 239 milioane lei în 2019, precizând totodată ca sumele respective nu ar avea un impact asupra deficitului bugetar, constituind plasamente financiare ale statului la Banca de Dezvoltare a României", se arată în documentul consiliului.

În ceea ce priveşte conformitatea cu principiile şi regulile fiscale prevăzute de LRFB, Consiliul fiscal apreciază că în măsura în care necesarul suplimentar de resurse va fi tratat din punct de vedere statistic ca o operaţiune financiară, aşa cum se indică în expunerea de motive ataşată proiectului de lege, alocările suplimentare nu ar tranzita bugetul consolidat şi nu ar duce la majorarea deficitului. "Cu toate acestea, apreciem că, date fiind prevederile propunerii legislative, există riscul ca transferul de resurse suplimentare să fie reflectat ca o tranzacţie non-financiară (transfer de capital) care, spre deosebire de o operaţiune financiară, ar duce la majorarea cheltuielilor bugetare şi, caeteris paribus, a deficitului bugetar. În acest sens este relevantă citarea Manualului privind deficitul şi datoria publică ediţia 2016 al Eurostat1 care indică (pagina 158, paragraful 9) drept condiţii pentru înregistrarea unei tranzacţii non-financiare (transfer de capital) unul din următoarele cazuri: Fondurile sunt oferite fără a primi ceva de valoare egală în schimb; Fondurile sunt oferite fără a fi aşteptat un nivel suficient de rentabilitate al investiţiei; Fondurile sunt oferite unei corporaţii care are o istorie recentă de pierdere", se arată în document.

Conform sursei citate, se mai menţionează: "Considerăm că cea de-a doua condiţie mai sus menţionată reprezintă sursa riscului de clasificare a tranzacţiilor drept operaţiuni non-financiare, în condiţiile în care art. 5 alin. (2) al propunerii legislative prevede că «activitatea desfăşurată de Banca de Dezvoltare a României urmăreşte sprijinirea dezvoltării economice durabile şi echilibrate, precum şi reducerea disparităţilor sociale, fiind orientată către apărarea interesului public, şi nu către obţinerea de profit». Cu toate acestea, chiar în ipoteza în care sursele suplimentare de finanţare necesare ar fi tratate drept tranzacţii non-financiare (tranzitând bugetul), cheltuielile bugetare prilejuite nu ar pune în mod automat în pericol ţintele anuale de deficit bugetar, dată fiind natura inerent discreţionară a alocărilor de fonduri cu acest scop şi faptul că alocările vor fi precis definite doar ulterior, în contextul unei construcţii bugetare propriu-zise. Mai mult, evaluările preliminare de resurse suplimentare necesare indicate nu sugerează, în ipoteza în care ar fi tratate nu ca operaţiuni financiare, ci ca tranzacţii nonfinanciare, un impact major la nivelul bugetului consolidat".

Un alt risc pe care Consiliul fiscal îl identifică este cel al unei eventuale reclasificări în interiorul sectorului guvernamental (devenind parte a bugetului general consolidat), având în vedere prevederile proiectului de lege, a cel puţin acelor activităţi ale Băncii de Dezvoltare a României - EximBank S.A. desfăşurate în numele şi contul statului. Potrivit documentului, în acest sens, merită citat de asemenea Manualul privind deficitul şi datoria publică ediţia 2016 publicat de Eurostat - acesta prevede la paragraful 47 de la pagina 69 că o "entitate care desfăşoară activităţi financiare şi care este controlată de stat ar avea caracteristicile unei instituţii financiare captive şi deci ar fi clasificată în sectorul guvernamental şi nu în cel al instituţiilor financiare (S.12), dacă următoarele condiţii ar fi îndeplinite în acelaşi timp:

1. Entitatea desfăşoară un spectru limitat de activităţi în interiorul unor constrângeri bine definite stabilite de guvern (în cadrul general al obiectivelor de politică publică);

2. Influenţa statului şi constrângerile ar fi evidenţiate simultan, atât la nivelul activelor cât şi la cel al pasivelor entităţii;

3. Entitatea nu s-ar comporta ca una comercială "normală" (nu se urmăreşte obţinerea unui randament al investiţiilor)."

"De asemenea, sunt relevante opiniile Eurostat din 2014 cu privire la Banca de export a Cehiei şi, respectiv din anul 2016 cu privire la Banca de export-import a Ungariei (de asemenea numită Eximbank), care în ambele cazuri concluzionează că entităţile respective au caracteristicile unor instituţii financiare captive care ar trebui aşadar să fie parte a sectorului guvernamental", se arată în document.

Clarificarea tratamentului statistic în cele două cazuri mai sus enunţate nu este deloc o chestiune simplă, iar Consiliul fiscal recomandă consultarea prealabilă a Eurostat cu privire la o eventuală schimbare de tratament statistic ce ar putea surveni în urma modificărilor introduse de propunerea legislativă.

Date fiind cele de mai sus, Consiliul fiscal consideră că propunerea legislativă nu este în dezacord cu prevederile LRFB.

Opiniile şi recomandările formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Preşedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin. (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicată, în urma însuşirii acestora de către membrii Consiliului, prin vot, în şedinţa din data de 6 decembrie 2016.