O decizie bună - şapte ani pentru reducerea deficitului bugetar sub 3% din PIB

În mijlocul verii, când administraţia publică este în concediu sau cu gândul la concediu, ministrul Finanţelor şi primul ministru ne anunţă că România are obligaţia ca, până la 15 octombrie 2024, să prezinte Comisiei Europene Planul Naţional Bugetar-Structural pe termen mediu, care va include politica fiscal-bugetară, reformele structurale şi investiţiile, cu încadrarea, la sfârşitul perioadei, a deficitului bugetar sub 3% din PIB.

Această obligaţie derivă din noul cadru european de guvernanţă fiscală, adoptat de către Uniunea Europeană în aprilie 2024 (o sinteză a acestei reforme europene este prezentată în Raportul BNR pe anul 2023, capitolul 12). În iunie 2024, Comisia Europeană a transmis României o viziune asupra traiectoriei de reducere a cheltuielilor publice nete şi a deficitului bugetar, cu două opţiuni în ceea ce priveşte orizontul de timp: în patru ani (2025-2028) cu o reducere anuală a deficitului de 1,2 puncte procentuale; în şapte ani (2025-2031) cu o reducere anuală de 0,7 puncte procentuale. Nivelul deficitului bugetar de la care pleacă Comisia Europeană este de 6,9% din PIB pentru anul 2024, comparativ cu 5% cât este deficitul prevăzut în bugetul aprobat pe anul 2024.

Decizia guvernului de a opta pentru intervalul de şapte ani este bună. Există trei argumente principale în susţinerea acestei decizii: a) România se află în plin efort investiţional, în principal pentru modernizarea infrastructurii în toate sectoarele de activitate, de care depinde competitivitatea economiei româneşti pe termen mediu şi lung; b) reformele structurale la care guvernul s-a angajat prin Programul Naţional de Redresare şi Rezilienţă (PNRR), ca şi alte reforme necuprinse în PNRR necesită timp pentru a da rezultatele scontate; c) finanţarea reînnoirii industriale a României, în parteneriat cu capitalul privat, în condiţiile tranziţiilor simultane la economia verde şi digitală, precum şi a cerinţelor de întărire a securităţii naţionale.

Întrucât anul 2024 este un an dominat de campaniile electorale, primul ministru a cerut ca ministerele să prezinte, până pe 1 septembrie, măsurile care se impun, pentru a nu avea o depăşire prea mare a deficitului bugetar aprobat prin bugetul ţării.

Misiunea guvernului de a prezenta Planul Naţional Bugetar-Structural pe termen de şapte ani nu este uşoară. Din punct de vedere politic, guvernul actual, care va mai fi legitim circa cinci luni, va angaja guvernul viitor, ce va rezulta dintr-o nouă configuraţie parlamentară. România se află în procedura europeană de deficit excesiv din martie 2020 şi nu şi-a îndeplinit niciunul dintre angajamentele asumate de reducere a deficitului bugetar. Pentru a nu pierde din credibilitate, cu consecinţele de rigoare asupra costului datoriei publice, şi a reduce gradul de vulnerabilitate pentru economie, pe care îl induce ritmul ne-sustenabil de creştere a datorie publice, parlamentul viitor şi guvernul viitor va trebui să respecte traiectoria cheltuielilor publice nete şi reducerea deficitului bugetar, agreate cu Comisia Europeană.

Din punctul de vedere al politicilor economice, guvernul actual are obligaţia de a prezenta Planul Naţional Bugetar-Structural pe termen de şapte ani, înainte de a cunoaşte rezultatul previzibil a două reforme esenţiale, cuprinse în PNRR: reforma sistemului fiscal şi reforma sistemului de salarizare în sectoarele publice finanţate din bugetele publice, la nivel central şi local (prevăzute pentru anul 2025).

De asemenea, există alte două reforme importante, fără de care nu se poate vorbi de o optimizare reală a cheltuielilor publice: reforma teritorial administrativă care implică 13.285 de sate, 2685 de comune şi 263 de oraşe, inclusiv trecerea de la judeţe la regiuni; reforma asigurărilor sociale de sănătate, unde ne aflăm într-un sistem total anacronic, în care, potrivit preşedintei Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, avem 16,7 milioane de persoane asigurate, din care numai 6,2 milioane sunt şi plătitoare de asigurări sociale de sănătate.

Este corectă poziţia guvernului de a nu sacrifica programul de investiţii publice prin recurgerea la opţiunea de reducere a deficitului bugetar în patru ani, cu atât mai mult cu cât avem restanţe în modernizarea infrastructurii, care ar fi trebuit rezolvate în secolul trecut (căi rutiere, căi ferate, canalizări, sisteme de apă potabilă şi tratare a deşeurilor etc.). A ne împrumuta pentru a finanţa investiţiile este total diferit de a ne împrumuta pentru a finanţa consumul, ceea ce măreşte presiunea inflaţionistă. Problema pe care o avem astăzi este că o parte importantă a deficitului bugetar acoperă cheltuielile publice pentru consum. Potrivit bugetului aprobat pe anul 2024, deficitul este de 86,6 miliarde lei, cheltuielile pentru investiţii sunt de 120,1 miliarde lei, din care finanţate cu fonduri europene - 81,6 miliarde lei. Rezultă că bugetul public contribuie cu 38,6 miliarde lei la finanţarea investiţiilor. În consecinţă, am putea spune că 48 miliarde lei din deficitul bugetar (2,8% din PIB) finanţează consumul, inclusiv dobânzile la datoria publică. Aceeaşi tendinţă rezultă din execuţia bugetului la şase luni din anul 2024: investiţii de 46,3 miliarde lei, din care finanţate din fonduri naţionale - 29,4 miliarde lei, iar 16,9 miliarde lei din fonduri europene. Prin urmare, din deficitul înregistrat la şase luni de 63,7 miliarde lei, numai 29,4 miliarde putem spune că finanţează investiţii, iar diferenţa de 34,3 miliarde lei (53,8% din deficit) acoperă cheltuieli ale bugetului public pentru consum, inclusiv dobânzile la datoria publică. Iată de ce, menţinând acordul de reducere a deficitului bugetar cu 0,7 puncte procentuale anual, ar fi de dorit ca, în execuţie, să accelerăm acest ritm de reducere. Abaterile importante de la traiectoria cheltuielilor publice nete şi de la reducerea deficitului bugetar la care ne vom angaja vor pune în pericol absorbţia fondurilor europene în sumă de 28,5 miliarde euro prevăzute prin PNRR (din care 13,6 miliarde euro granturi nerambursabile şi 14,9 miliarde euro împrumuturi cu dobânzi mici) şi 31 miliarde euro prevăzute în exerciţiul financiar european 2021-2027, în cadrul politicii de coeziune.

Declaraţiile publice ale ministrului finanţelor publice şi primului ministru ne permit să tragem concluzia că, în cadrul reformei fiscale, nu se va recurge la mărirea unor impozite ca, de exemplu, TVA. În consecinţă, reducerea deficitului bugetar şi, ca urmare, asigurarea unui ritm sustenabil al evoluţiei datoriei publice se vor realiza, în principal, pe trei căi: realizarea unei creşteri economice continue; reducerea substanţială a evaziunii fiscale şi a multitudinii de metode de "optimizare fiscală"; efectuarea reformelor în sectoarele publice şi programele finanţate din bugetele publice (cheltuielile publice).

Să le luăm pe rând.

România are un potenţial de creştere economică reală anuală, situat între 3,5% şi 4%, limitat de factorul forţă de muncă (Lazea, 2024). Ritmul de creştere nominală a PIB (deci care ia în calcul şi efectul inflaţiei) va trebui să fie constant mai mare decât ritmul datoriei publice, astfel încât să avem o reducerea ponderii acesteia în PIB. În prezent, ritmul de creştere a datoriei publice este ne-sustenabil. În perioada 2019-2023, produsul intern brut a crescut cu 50,9%, în timp ce datoria publică s-a mărit cu 109,9%. Ca urmare, ponderea datoriei publice în PIB a crescut de la 35,1% la 48,8%. În anul 2024, această pondere va depăşi 50%. Afirmaţiile liniştitoare că datoria publică este sub valoarea de referinţă a Uniunii Europene de 60% din PIB sunt înşelătoare, deoarece România are un sector financiar insuficient dezvoltat, iar pentru finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice ajunsă la scadenţă guvernul se împrumută tot mai mult în valută, mărind vulnerabilitatea la riscul valutar. La finele lui 2023, ponderea datoriei publice contractată în valută a ajuns la 51,8% din datoria publică totală (Raport BNR pe anul 2023).

Reducerea substanţială a evaziunii fiscale şi a metodelor de "optimizare fiscală" este posibilă, dar, după cum recent am văzut, rezistenţa, atât din interiorul sectorului public, cât şi din cel al sectorului privat, la reformele necesare în acest scop este puternică, iar rezultatele se văd în timp. De aceea, actual guvern, dar mai ales cel viitor vor avea nevoie de susţinerea cetăţenilor şi a firmelor pentru reducerea evaziunii fiscale şi a metodelor de "optimizare fiscală".

Efortul de reducere a deficitului bugetar pe seama cheltuielilor publice este condiţionat de efectuarea unor reforme reale ale sectoarelor de servicii publice finanţate din bugetul public (aşa cum am făcut deja referire, ca de exemplu, la reforma finanţării asigurărilor de sănătate). Aceste sectoare sunt cronic subfinanţate, dar aceasta nu înseamnă că nu există ineficienţă şi risipă a fondurilor publice. Dar, pe fond, aproape în fiecare sector al serviciilor publice este nevoie de reforme structurale care necesită determinare şi timp.

Cele trei căi de acţiune principale pentru reducerea deficitului bugetar - creşterea economică, micşorarea evaziunii fiscale şi eliminarea unor metode de "optimizare fiscală", reforma sectoarelor publice finanţate din bugetele publice - nu scutesc guvernul de a regândi sistemul de impozite, astfel încât acesta să-şi atingă scopurile, respectiv să asigure veniturile necesare îndeplinirii funcţiilor statului, să contribuie la atenuarea fluctuaţiilor ciclurilor economice şi să asigure o mai bună echitate fiscală.