CRISTIAN BICHI, BNR: Obiectivul rezoluţiei bancare este salvarea băncilor sistemice sau a funcţiilor critice ale acestora?

Teoria că procesul de rezoluţie bancară urmăreşte doar salvarea cu orice preţ a băncilor sistemice de la faliment începe a fi promovată tot mai insistent în dezbaterea publică din România. În acest context, se afirmă că rezoluţia s-ar caracteriza prin lipsa oricăror sacrificii şi restricţii pentru băncile respective. Susţinerea unei asemenea teorii denotă însă o neîntelegere a scopului mecanismului de rezoluţie bancară şi a modului cum acţionează instrumentele de rezoluţie. Clarificările necesare sunt oferite în continuare.

• Ce este rezoluţia bancară?

Potrivit unei definiţii utilizate frecvent la nivel european, rezoluţia bancară reprezintă un proces de restructurare a unei instituţii de credit de către o autoritate de rezoluţie, prin utilizarea de instrumente şi competenţe de rezoluţie, pentru asigurarea continuităţii funcţiilor critice ale acestei instituţii (de ex. depozite, operaţiuni de plată), restaurarea viabilităţii sale în totalitate sau în parte şi lichidarea părţii reziduale a acesteia prin procedurile obişnuite de insolvenţă.

Prin urmare, scopul rezoluţiei bancare este nu salvarea băncii în sine, ci asigurarea continuităţii funcţiilor critice ale acesteia, cum ar fi accesul la depozitele bancare şi efectuarea de plăţi. Menţinerea acestor funcţii este esenţială în cazul băncilor importante, orice prăbuşire a acestor instituţii cu încetarea funcţiilor respective putând afecta serios sistemul financiar şi economia reală. Dupa cum se ştie, costurile sociale ale închiderii unei bănci sunt mult mai mari decât costurile private. Băncile gestionează o parte importantă a economiilor publicului, acordă credite altor firme, administrează fluxurile de plăţi dintr-o economie şi servesc drept canal de transmitere a politicii monetare. Prin urmare, dereglările semnificative în accesul la depozitele bancare sau în activitatea sistemelor de decontare ar putea avea efecte negative ridicate asupra activităţii economice. Mai mult, faptul că anumite pasive ale băncilor sunt rambursabile la cerere la valoarea nominală şi pe o bază secvenţială (retragerile de depozite se fac pe baza principiului "primul venit, primul servit"), face ca băncile să poată deveni oricând ţinta unor retrageri masive de depozite, întrucât deponenţii reacţionează preponderent emoţional, disproporţionat, la zvonuri şi ajung să retragă fonduri chiar şi din băncile solvabile. Astfel, problemele cu care s-ar putea confrunta o instituţie de credit pot declanşa, prin contaminare, o criză a sistemului financiar (criză sistemică). În acest context, este evident că pentru băncile cu potenţial sistemic trebuie găsit un alt regim decât cel al falimentului "clasic" aplicabil şi institutiilor nebancare, ce s-a dovedit a fi prea încet şi ineficient, acest regim fiind cel de rezoluţie bancară.

• Rezoluţia bancară presupune lipsa de restricţii şi sacrificii pentru băncile supuse acesteia?

Procesul de rezoluţie bancară în Romania implică utilizarea de către o autoritate special desemnată în acest scop (Banca Naţională a României - BNR) a următoarelor instrumente de rezoluţie:

- Vânzarea afacerii;

- Instituţia punte (banca -punte);

- Separarea activelor;

- Recapitalizarea interna ("bail-in").

Aceste instrumente de rezoluţie pot fi aplicate individual sau în orice combinaţie de către BNR, în funcţie de situaţia concretă existentă la un anumit moment.

• Vânzarea afacerii

Prin intermediul instrumentului de vânzare a afacerii, BNR îşi va exercita competenţa de a transfera acţiuni/alte instrumente de proprietate emise de o instituţie supusă rezoluţiei sau oricare din activele, drepturile sau obligaţiile acesteia, fără acordul acţionarilor, în condiţii comerciale, către unul sau mai mulţi cumpărători, care nu sunt o bancă-punte. Aceast tip de competenţă se întâlneşte în aproape toate regimurile de rezoluţie din lume, fiind aplicat în SUA de câteva decenii sub denumirea de "purchase of assets and assumption of liabilities" ("cumparare de active şi asumare de pasive"). În marea majoritate a cazurilor, competenţa de transfer se exercită prin vânzări parţiale ale afacerii. Acestea se realizează prin separarea în două părţi (sau mai multe) a bilanţului unei bănci aflate în rezoluţie. În prima parte, se includ întotdeauna depozitele garantate şi eventual alte categorii de datorii[i] stabilite de autoritatea de rezoluţie (în funcţie de situaţie), precum şi active de bună calitate, toate aceste elemente bilanţiere fiind transferate către unul sau mai mulţi cumpărători, de regulă alte instituţii bancare. Celelalte active şi pasive ce nu sunt transferate rămân în bilanţul instituţiei în rezoluţie ("entitatea reziduală") care va fi lichidată conform procedurii de insolvenţă. Prin urmare, prin vânzările parţiale ale afacerii se transferă către instituţii de credit sănătoase creditori şi contrapartide financiare legate de funcţiile critice ale băncii care trebuiesc protejate pentru a se evita riscul sistemic. Acestora li se mai pot adăuga alte active şi pasive de interes pentru instituţiile cumpărătoare. Creanţele care nu răspund acestor cerinţe rămân în entitatea reziduală, care se lichidează, pe această cale fiind protejate fondurile publice. Prin urmare, în cazul vânzărilor parţiale ale afacerii, instituţia bancară aflată în rezoluţie îşi va inceta activitatea şi îşi va pierde personalitatea juridică. În aceste condiţii, mai putem vorbi de lipsa oricăror restricţii şi sacrificii pentru bănci sau de salvarea acestora?

• Banca-punte

Prin instrumentul bancă-punte, autoritatea de rezoluţie îşi exercită competenţa de a transfera acţiunile/alte instrumente de proprietate emise de una sau mai multe instituţii supuse rezoluţiei sau oricare dintre activele, drepturile sau obligaţiile acestora, fără acordul acţionarilor, către o bancă-punte creată în acest scop. Aceasta se va afla, parţial sau total, în proprietatea uneia sau mai multor autorităţi publice şi va fi controlată de BNR în calitatea sa de autoritate de rezoluţie. Ca mod de operare, acest instrument este similar cu cel de vânzare a afacerii, banca-punte fiind creată/utilizată în condiţiile în care nu se pot identifica imediat entităţi interesate în achiziţionarea de active şi asumarea de pasive. Banca-punte trebuie readusă în sectorul privat în momentul în care circumstanţele permit, fără a se depăşi durata de doi ani. BNR poate prelungi această perioadă cu una sau mai multe perioade suplimentare de un an. Şi în cazul acestui instrument, banca aflată în rezoluţie îşi va pierde personalitatea juridică. Prin urmare, în temeiul căror argumente se poate afirma că o bancă este salvată sau nu trece prin sacrificii şi restricţii în cazul aplicării instrumentului bancă-punte?

• Separarea activelor

Prin instrumentul separarea activelor, BNR îşi exercită competenţa de a transfera active, drepturi sau obligaţii ale unei instituţii supuse rezoluţiei sau ale unei instituţii-punte către una sau mai multe persoane juridice (vehicule de gestionare a activelor) aflate parţial sau total în proprietatea uneia sau a mai multor autorităţi publice şi controlate de BNR în calitatea sa de autoritate de rezoluţie. În general, în aplicarea acestui instrument, activele toxice ale băncii în rezoluţie sunt transferate vehicolului de gestionare a activelor ("bancă rea", "spital bancar"), banca supusă rezoluţiei devenind o "bancă bună". Totuşi, acest instrument trebuie folosit numai în conjuncţie cu alte instrumente de rezoluţie (de ex. banca-punte, recapitalizarea internă) pentru a se preveni crearea de avantaje competitive pentru instituţia în rezoluţie. Deci, şi în cazul acestui instrument de rezoluţie, nu putem spune că nu există restricţii si sacrificii pentru băncile cărora li se aplică.

• Recapitalizarea internă ("bail-in")

Recapitalizarea internă este instrumentul prin care autoritatea de rezoluţie îşi exercită competenţe de reducere a valorii şi/sau conversie în titluri de capital a anumitor datorii ale instituţiei de credit supuse rezoluţiei pentru a absorbi pierderile şi a recapitaliza instituţia în măsură suficientă pentru a se conforma cerinţelor de autorizare şi a-şi continua activităţile pentru care a fost autorizată, precum şi pentru a menţine încrederea pieţei. Recapitalizarea internă va fi întotdeauna precedată de absorbirea pierderilor de către acţionari şi deţinătorii de alte instrumente de capital. Recapitalizarea internă poate fi aplicată în două variante: "bancă închisă" şi "bancă deschisă".

În cazul modelului "bancă închisă", se urmăreşte conversia în titluri de capital sau reducerea valorii principalului creanţelor sau al instrumentelor de datorie care sunt transferate către o bancă-punte, în vederea realizării unui aport de capital la respectiva bancă sau în cadrul instrumentului de vânzare a afacerii sau al instrumentului de separare a activelor. Prin urmare, datoriile care trebuie să absoarbă pierderile vor rămâne în entitatea supusă rezoluţiei (ce devine "entitate reziduală"), în timp ce activităţile care trebuie protejate sunt transferate către alte entităţi. Într-un final, entitatea reziduală va fi închisă, prin lichidarea sa. Dacă banca iniţiala îşi pierde personalitatea juridică, mai putem vorbi de lipsa de restricţii şi sacrificii pentru aceasta?

În cazul modelului "bancă deschisă", datoriile sunt reduse ca valoare sau sunt convertite în titluri de capital ale băncii, care îşi va continua activitatea. Prin acest proces de recapitalizare se obţine stabilizarea băncii. Recapitalizarea va fi urmată însă, în mod obligatoriu, de un proces de reorganizare, care va trebui să rezolve cauzele care au condus la dificultăţile băncii, proces ce va include vânzarea anumitor linii de afaceri şi reducerea reţelei teritoriale. Reorganizarea trebuie realizată prin intermediul unui plan de restructurare a afacerii. După caz, asemenea planuri trebuie să fie compatibile cu planul de restructurare pe care banca trebuie să-l trimită Comisiei Europene, în conformitate cu cadrul UE privind ajutorul de stat. Dupa cum se precizeaza în considerentele directivei europene privind noul cadru de gestiune a crizelor financiare[ii], în plus de măsurile ce urmăresc restaurarea pe termen lung a viabilităţii instituţiei bancare, planul trebuie să cuprindă măsuri care să limiteze ajutorul, astfel încat să se reducă la minim partajarea costurilor suportate ("minimum burden sharing"), şi măsuri de limitare a distorsionării competiţiei. Şi în cazul acestui model, nu se poate invoca absenţa oricăror restricţii şi sacrificii pentru bănci.

• Bancherii suportă consecinţe în rezoluţie

O simplă citire a principiilor generale ale rezoluţiei statuate de Legea nr. 312/2015[iii] infirmă teza că bancherii nu suportă consecinţe în cazul rezoluţiei. În aplicarea instrumentelor de rezoluţie şi respectiv în exercitarea competenţelor de rezoluţie, BNR trebuie să urmarească ca: (1) organul de conducere şi conducerea superioară a instituţiei în rezoluţie să fie înlocuite, cu excepţia cazurilor în care păstrarea integrală sau parţială a acestor entităţi este necesară pentru realizarea obiectivelor rezoluţiei; (2) persoanele fizice şi juridice care au contribuit la ajungerea în stare de dificultate majoră a instituţiei supuse rezoluţiei să fie trase la răspundere potrivit legii civile sau penale.

• Depozitele acoperite sunt protejate în rezoluţie

În ceea ce priveşte afirmaţiile legate de confiscarea depozitelor bancare, se impune să precizăm că protejarea deponenţilor ce intră sub incidenţa legislaţiei privind garantarea depozitelor (acei deponenţi ce deţin depozite acoperite) este unul din obiectivele rezoluţiei bancare[iv]. Depozitele acoperite reprezintă acea parte din depozitele eligibile care nu depăşeşte plafonul de acoperire de 100.000 de euro. Protejarea acestei categorii de deponenţi se realizează în două moduri: (1) depozitele acoperite nu pot fi incluse în procedura de recapitalizare internă; (2) depozitele acoperite sunt primele datorii ale băncii în rezoluţie care se transferă către alte instituţii solvabile în cazul utilizării instrumentelor de rezoluţie ce presupun pierderea personalităţii juridice a băncii initiale. Din această perspectivă, afirmaţiile/interogaţiile privind intervenţia Fondului de Garantare a Depozitelor Bancare (FGDB) pentru a proteja depozitele acoperite ale unei bănci în rezoluţie prin plata de compensatii sunt greşite, întrucât aceste depozite nu vor rămâne în banca reziduală ce va fi supusă falimentului, ci vor fi salvate prin transferul lor catre entitati bancare sănătoase.

• Fondurile publice şi rezoluţia bancară

Cadrul legal naţional privind rezoluţia bancară permite utilizarea fondurilor publice în rezoluţie, doar ca excepţie, numai după ce acţionarii şi creditorii băncii în rezoluţie au contribuit la absorbţia pierderilor şi la recapitalizarea acesteia în măsura a 8% din totalul datoriilor şi capitalurilor proprii ale instituţiei respective. De asemenea, în acoperirea pierderilor, cu respectarea anumitor condiţii, se va implica şi Fondul de Rezoluţie Bancară, finanţat prin contribuţii ale sistemului bancar. Prin urmare, datorită rezoluţiei bancare nu vor exista costuri bugetare aferente restructurării unei bănci sistemice sau acestea vor fi reduse pe cât posibil. În absenţa procedurii de rezoluţie bancară, alternativa realistă ar fi ca pierderile să fie absorbite în totalitate din fonduri publice, întrucât falimentul unei bănci sistemice nu este fezabil din cauza riscului sistemic implicat de acesta.

• Concluzii

În lumina celor de mai sus, este evident faptul că scopul rezoluţiei bancare nu este salvarea băncilor sistemice, ci unul contrar: asigurarea lichidării ordonate a acestor entităţi, prea mari pentru a falimenta ("too big to fail"), fără ca ele să producăefecte negative asupra sistemului bancar şi economiei reale. Rezoluţia bancară urmăreşte introducerea de mecanisme credibile de gestiune a crizei băncilor sistemice, pentru a se evita ca, în lipsa altei opţiuni posibile, să se recurgă la injecţia de fonduri publice (o asemenea injecţie este nepopulară şi greu de realizat în multe state datorita creşterii puternice a deficitelor bugetare). Instrumentele şi competenţele de rezoluţie bancară ofera posibilitatea închiderii băncilor sistemice, dar aceasta se va realiza cu asigurarea continuităţii funcţiilor critice ale acestora, în condiţiile menţinerii stabilităţii financiare şi protejării deponenţilor acoperiţi (garantaţi).