DELOITTE:  Dublarea competenţelor de control în industria farmaceutică, în producţia de petrol şi de resurse minerale - implicaţii practice

O lege intrată în vigoare de curând oferă Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (ANAF) şi Ministerului Finanţelor Publice (MFP) noi competenţe de control în privinţa declarării şi achitării taxei clawback şi a redevenţelor miniere şi petroliere. Este vorba de Legea nr. 222/2021, aplicabilă din 30 iulie 2021, care îşi propune intensificarea controalelor la contribuabilii care desfăşoară operaţiuni petroliere şi miniere ori în domeniul farmaceutic, domenii considerate esenţiale, dar care sunt deja riguros legiferate şi controlate direct de autorităţi de reglementare şi supraveghere dedicate. În aceste condiţii, noua lege ar putea duce la dublarea controalelor în domeniile vizate, cu consecinţe fiscale şi juridice importante.

Legea preia un proiect de ordonanţă de urgenţă din 2019 şi are ca scop verificarea "cel puţin anuală" a modalităţii de calcul şi declarare a taxei clawback, respectiv a exactităţii datelor şi informaţiilor în baza cărora se plătesc taxa pe activitatea minieră şi redevenţele miniere şi petroliere. În expunerea de motive se precizează în mod expres că prin această lege "se urmăreşte creşterea capacităţii de control şi mobilizare a sumelor cuvenite bugetului general consolidat al statului, cu consecinţa obţinerii de venituri bugetare suplimentare".

Anterior acestui act normativ, analiza şi controlul modului de declarare şi achitare a acestor obligaţii asimilate unor creanţe fiscale reveneau organelor fiscale din ANAF, conform Codului de procedură fiscală, şi Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale (ANRM) pentru redevenţele miniere şi petroliere.

Aspecte practice şi consecinţe ale noii reglementări

În baza noii legi, inspecţiile fiscale obişnuite/controalele autorităţilor de supraveghere şi reglementare vor putea fi dublate de controalele tematice realizate de structuri de inspecţie economico-financiară din MFP sau ANAF şi astfel vor putea fi stabilite noi obligaţii bugetare în sarcina contribuabililor.

Inspecţia economico-financiară este reglementată de Ordonanţa de urgenţă nr. 94/2011 şi împrumută, până la suprapunere, fizionomia celei fiscale - organul de inspecţie este obligat să respecte o serie de reguli procedurale minimale (spre exemplu, să înştiinţeze contribuabilul despre începerea unui astfel de control şi să-l informeze pe întreg parcursul inspecţiei cu privire la constatările rezultate în urma controlului), iar contribuabilul are dreptul să prezinte, în termen de trei zile lucrătoare de la primirea proiectului de raport, punctul de vedere cu privire la constatările controlului.

Rezultatul va fi consemnat într-un raport de inspecţie economico-financiară care va cuprinde constatările organului de control, precum şi opinia acestuia referitoare la punctul de vedere formulat de contribuabil. Totodată, raportul va sta la baza emiterii unor dispoziţii obligatorii de măsuri, prin intermediul cărora se vor putea stabili inclusiv sumele cuvenite bugetului de stat cu titlu de creanţe bugetare.

De asemenea, acelaşi control tematic va putea stabili în sarcina contribuabililor controlaţi şi obligaţii accesorii, calculate potrivit Codului de procedură fiscală (dobânzi, penalităţi de întârziere şi/sau penalităţi de nedeclarare). Aceste obligaţii vor putea face totuşi obiectul facilităţilor (amnistiei) fiscale adoptate în ultima perioadă, sub rezerva îndeplinirii condiţiilor formale necesare pentru aplicarea acestora.

Împotriva actelor administrative emise în această procedură se poate formula plângere prealabilă, însă termenul de contestare este cel din dreptul comun (Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ), de 30 de zile, substanţial mai mic faţă de termenul de 45 de zile prevăzut pentru o inspecţie fiscală obişnuită.

Probleme generate de dublarea competenţelor de control

Aşadar, controlul declarării şi achitării taxei clawback, a taxei pe activitatea minieră, respectiv a redevenţelor miniere şi petroliere se va putea efectua atât de organele fiscale, cât şi de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale (ANRM), în cazul redevenţelor miniere şi petroliere, respectiv de structurile teritoriale din ANAF sau MFP prin inspecţii economico-financiare.

Această dublare de competenţe şi atribuţii ridică o problemă majoră: în ce măsură o inspecţie fiscală care ar avea ca obiect controlul declarării şi achitării taxei clawback ar putea fi urmată/dublată de o inspecţie economico-financiară sau invers? Din păcate, nici Legea 222/2021, nici OUG 94/2011 nu oferă un răspuns la problema practică a suprapunerii de competenţe cu privire la acelaşi tip de creanţe controlate. De fapt, OUG 94/2011 prevede expres că doar controlul efectuat de Curtea de Conturi este incompatibil cu inspecţia economico-financiară. Cu alte cuvinte, o altă procedură de control (spre exemplu, o inspecţie fiscală) ar putea viza obligaţii deja supuse unei proceduri de inspecţie economico-financiară.

O asemenea situaţie nu ar trebui permisă, pentru că încalcă principiul securităţii juridice, precum şi principiul non bis in idem, care presupune că nimeni nu poate fi sancţionat de două ori pentru aceeaşi faptă. Într-o interpretare mai amplă, principiul presupune şi că cel care a fost exonerat pentru o faptă nu poate fi sancţionat de o altă autoritate pentru aceeaşi faptă.

Există, aşadar, argumente juridice care să susţină incompatibilitatea mai multor tipuri de controale la acelaşi contribuabil, pentru aceeaşi perioadă şi pentru acelaşi tip de obligaţie. Cu toate acestea, până la o modificare legislativă în acest sens sau până la cristalizarea unei practici care să confirme că o inspecţie economico-financiară nu poate fi dublată de o inspecţie fiscală, respectiv de un control al autorităţii de supraveghere şi reglementare, există riscul unor dublări de atribuţii.

Perspective privind modul de aplicare a noii reglementări

O altă problemă practică decurge din specificul celor trei domenii vizate de Legea nr. 222/2021. Taxa clawback este stabilită în baza unor calcule şi formule riguros reglementate, un rol important avându-l Casa Naţională de Asigurări de Sănătate (CNAS), în timp ce taxele privind activitatea minieră, respectiv redevenţele miniere şi petroliere, sunt stabilite în conformitate cu o serie de parametri prevăzuţi expres în lege şi au la bază acordurile de concesiune petrolieră sau licenţa de explorare/exploatare minieră încheiate de titular cu ANRM. Prin urmare, s-ar putea pune problema utilităţii acestor inspecţii economico-financiare în cele trei domenii riguros reglementate şi controlate direct de autorităţi de reglementare şi supraveghere.

Pe de altă parte, în cea mai recentă statistică publicată pe site-ul ANRM, pentru semestrul I din 2020, se precizează expres că instituţia are o problemă generată de "subdimensionarea numărului de angajaţi", motiv pentru care a colectat mai puţin cu 21,13 milioane de lei dintr-un total de 414,83 milioane de lei datoraţi pentru redevenţele petroliere şi miniere, respectiv taxe miniere. Probabil acesta este şi motivul pentru care Legea 222/2021 prevede că, în cazul redevenţelor miniere şi petroliere, inspecţia economico-financiară va verifica "exactitatea datelor şi a informaţiilor pe baza cărora se calculează" aceste redevenţe, spre deosebire de taxa clawback, unde se poate verifica doar modul de declarare şi achitare a acestei taxe.

Prin urmare, cel mai probabil CNAS şi ANRM vor rămâne cu un rol preponderent de reglementare şi supraveghere, iar structurile specializate de inspecţie economico-financiară din ANAF şi MFP vor avea doar un rol de recuperator de creanţe, folosind datele şi informaţiile puse la dispoziţia lor de CNAS şi de ANRM.

Pentru moment, intensificarea inspecţiilor economico-financiare este doar o chestiune de timp şi de organizare, fiind însă de aşteptat ca perioada imediat următoare să aducă o creştere semnificativă a acestei activităţi de control. Rămâne de văzut dacă va exista o suprapunere de competenţe între aceste structuri specializate şi structurile de inspecţie fiscală obişnuite din ANAF sau structurile de control din cadrul ANRM. Totodată, este de urmărit în ce măsură aceste inspecţii economico-financiare vor fi veritabile controale de fond sau dacă vor fi doar verificări sumare cu privire la declararea creanţelor şi plata la scadenţă a taxelor clawback, respectiv a taxelor miniere şi a redevenţelor petroliere şi miniere.