Logica investiţiilor publice

Se discută excesiv şi intuitiv despre efectele benefice ale investiţiilor publice, pornindu-se de la premisa că invariabil o asemenea cheltuială are un rol multiplicator în economie.

Fireşte că orice investiţie publică determină o creştere în cererea agregată, pe termen scurt. Pe termen lung efectul este discutabil. Sunt investiţii cu efect în cererea agregată pe termen scurt şi cu impact în oferta agregată pe termen lung. Altele generează numai costuri prospective (viitoare), fără acoperire în venit, fie pentru că nu s-a anticipat cererea în mod corect, fie că nu aveau cerere. De pildă, distribuţia apei şi canalizarea în mediul rural sunt considerate investiţii necesare, dar, de cele mai multe ori, autorităţile nu evaluează gradul de suportatibilitate al tarifelor şi constată după realizarea investiţiilor că plăţile încasate sunt reduse, întrucât populaţia nu plăteşte (Rata Internă de Rentabilitate negativă). Se întâmplă în majoritatea localităţilor, aşa cum cu mulţi ani în urmă, acelaşi fenomen s-a petrecut cu reabilitarea sistemului centralizat de energie termică în micile oraşe. La fel, construcţia de stadioane pentru un campionat mondial de fotbal, cum s-a întâmplat în Brazilia în 2014 şi Africa de Sud în 2010, au condus la stimularea cererii pe termen scurt. Dar, în prezent, aceste investiţii sunt îngropate, întrucât nu s-au integrat într-o industrie de servicii. Deci, orice investiţie publică trebuie să ţină cont de cerere (funcţia de cost), ori de corelaţia între productivitatea marginală a capitalului public şi reducerea costurilor de producţie şi de tranzacţie în sectorul privat (funcţia de producţie).

Din perspectiva fiscală, dacă investiţiile se realizează prin împrumuturi, ca urmare a reducerii de taxe, cum se întâmplă în prezent în România, poate apărea un efect de evicţiune în viitor, în sensul că resursele financiare disponibile pe pieţele financiare sunt atrase de stat în detrimentul investiţiilor private. Acest efect de evicţiune se produce luând în considerare două ipoteze: împrumuturile se fac pe piaţa internă, iar economia este în creştere.

Aşadar, investiţiile publice, nu mă refer doar la infrastructură, ar putea avea un rol benefic, dacă generează un beneficiu social net. Deci, cheltuiala iniţială trebuie să aibă o funcţie de venit, chiar dacă acest venit nu se obţine în mod direct din investiţie. De pildă, la utilităţi publice, cheltuiala iniţială (investiţia) se recuperează din tarif, dar în cazul străzilor sau al drumurilor naţionale/autostrăzi, cheltuiala se recuperează indirect şi se identifică în reducerea costurilor de producţie şi de tranzacţie la companiile private.

Am amintit aceste aspecte, de altfel, banale, pentru că nu observ să existe o abordare economică pe care să se sprijine politica investiţională a guvernului român. Suprinzător şi poate accidental, în 2013 s-a realizat o schimbare fundamentală de concepţie, când s-a decis ierarhizarea investiţiilor la nivelul Ministerului Finanţelor - prin ministrul bugetului de atunci. Decizia politică a avut suport într-un program de asistenţă al Băncii Mondiale care este în curs de derulare. În acest sens, a fost emisă Ordonanţă de Urgenţă nr.88/2013, dar măsurile de implementare întârzie să apară, chiar şi acum după 2 ani. Blocaje mari sunt în Ministerul Transporturilor şi la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, întrucât nu există o metodologie pentru elaborarea programelor de dezvoltare economică locală şi nici pentru investiţii. De asemenea, investiţiile publice sunt blocate la nivel local, întrucât lipsesc echipe de program instruite care să înţeleagă trecerea de la finanţarea proiectelor din transferuri bugetare la finanţare preponderent din fonduri europene. Adică, abandonarea sistemului care favorizează extragerea de rentă (sau mită, mai vulgar spus) în favoarea unui sistem de alocare eficientă a resurselor. Reticenţa, în acest sens, este atât de puternică, încât nu pot anticipa care va fi succesul implementării programului de asistenţă al Băncii Mondiale în ceea ce priveşte managementul ciclului de program şi de proiect. De asemenea, inerţia unei gândiri vetuste ţine pe loc expansiunea investiţiilor. La Ministerul Transporturilor, de pildă, s-a lansat Master Planul pentru următorii 20 ani. Deşi, această planificare strategică porneşte de la nişte realităţi, abordarea mi se pare rudimentară şi lipsită de perspectivă. În plus, cred că este inadmisibil ca în locul unei analize cost-beneficiu să se copieze cuvânt cu cuvânt metodologia pentru realizarea analizei cost-beneficiu din caietul de lucru nr.4 al Manualului Uniunii Europene. Prin urmare, Master Planul nu are de fapt nici un calcul, ci, începând cu pagina 51 până la pagina 58 s-a copiat o metodologie de analiză cost-beneficiu din documentul european pe care l-am menţionat, de parcă ar fi un manual de instruire pentru o grupă de cursanţi. Analiza cost-beneficiu, indiferent dacă se alege metodologia Sketch Planning Analysis Spreadsheet Model (SPASM), Surface Transportation Efficiency Analysis Model (STEAM), Highway Economic Requirements System for states (HERS-ST) sau Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing - HEATCO, se realizează pentru fiecare proiect major. Aşadar, în Master Plan trebuiau prezentate calculele agregate ce rezultă din analiza cost-beneficiu pe fiecare investiţie majoră. Lipsa acestor calcule denotă faptul că nu s-au făcut studii de fezabilitate şi foarte probabil vom ajunge să cheltuim fondurile europene în 2018, pentru că realizarea unui studiu de fezabilitate durează aproximativ 2 ani, cu licitaţie cu tot. Nu mai amintesc că Master Planul nu oferă nici o perspectivă privind introducerea trenurilor de mare viteză, ori dezvoltarea unei reţele de autostrăzi. Concepţia din plan conservă abordarea pe care o ştiu din 1997, privitor la dezvoltarea unei reţele naţionale de drumuri expres.

Un alt aspect pe care îl consider esenţial în ceea ce priveşte politica investiţională este taxarea, în ipoteza în care investiţiile din fondurile europene nu cresc. Dacă statul nu clarifică nivelul de impunere al taxelor şi menţine sistemul actual de colectare, foarte probabil că susţinerea investiţiilor publice nu se poate face decât majorând datoria publică raportată la PIB, ce se va apropia astfel de un nivel nesustenabil de 60%. În alte condiţii, adică exclusiv din taxe şi o utilizare slabă a fondurilor europene, investiţiile publice nu pot fi susţinute.

• Evoluţia investiţiilor

Dacă luăm în calcul ultimii 3 ani, se constată că politica fiscală contradictorie şi persistenţa unei organizări ineficiente a managementului de programe au afectat investiţiile publice, mai cu seamă cele în active non-financiare (infrastructură). Sub aspect statistic, situaţia nu arată atât de prost, întrucât s-a înregistrat un trend pozitiv la aborbţia fondurilor europene şi unul negativ la fonduri rambursabile (împrumuturi) şi investiţii în infrastructură, cele din urmă finanţate din buget. Prin urmare, fondurile europene au compensat scăderea investiţiilor în infrastructură. Dar nu trebuie neglijat că fondurile europene au destinaţii diferite, unele având ca destinaţie capitalul uman sau competitivitatea, iar altele infrastructură de mediu şi transport. În buget, însă, infrastructura nu este susţinută numai de fonduri europene, ci şi din surse interne pentru active non-financiare (infrastructură). Este o structură non-dezirabilă, pentru că ar fi mai eficient că toate investiţiile să fie susţinute din fonduri europene, iar bugetul să prevadă numai sumele necesare cofinanţării.

Dacă fac abstracţie de transferurile către administraţia locală, unde o parte din sume sunt destinate investiţiilor de capital şi "alte transferuri", însumate la nivel agregat, investiţiile publice (34,78 mld lei) au crescut în 2011 cu 16.32% faţă de 2010 (29,9 mld lei), în 2012 au scăzut cu - 1,09% (în termeni nominali la 34,4 mld lei), în 2013 au scăzut cu - 4,65% (la 32,8 mld lei), iar în 2014 au crescut cu 12% (36,74 mld lei). Dacă avem în vedere strict cheltuielile în active non-financiare (infrastructură de orice tip), după creşterea de +9,32% din 2011, în anii următori s-au înregistrat numai scăderi: -11,17% în 2012, - 9,49% în 2013, - 4,4% în 2014. La capitolul "Alte transferuri" pe latura cheltuielilor, unde sunt incluse investiţii, dar nu în totalitate, scăderea (pe cifre agregate) a fost în 2012 de 20,3% faţă de 2011, s-a stabilizat în 2013 şi a crescut cu 16% în 2014. La fonduri europene nerambursabile după saltul de 213% din 2010 (de la 2,6 mld lei la 8,4 mld lei), creşterile anuale au fost semnificative: 32,38% în 2011, 21,5% în 2012, 7,03% în 2013 şi 27,5% în 2014.

Aceste ajustări în structura cheltuielilor publice destinate investiţiilor nu reflectă o schimbare pozitivă de natură structurală, ci o deficienţă structurală care ar putea avea două cauze: blocarea parţială a investiţiilor în infrastructură începând cu a două jumătate a anului 2012, datorită unui management de program care nu este bine organizat la nivel central şi local, precum şi politicii fiscale pe latura colectării, întrucât veniturile sunt slabe, indiferent ce declara guvernul. În primul trimestru al acestui an, de pildă, veniturile au crescut din TVA şi accize, dar, în acelaşi timp, s-au amânat plăţi alte statului (creştere de arierat) şi astfel s-a ajuns la surplus. Este o minciună care nu ţine loc de sustenabilitate.