RAPORTUL CURŢII DE CONTURI EUROPENE: Ţara noastră, pe podium la fraudarea fondurilor europene

Curtea de Conturi Europeană a publicat, la sfrâşitul săptămânii trecute, un raport de audit privind modul în care statele membre se luptă cu fraudele implicând fonduri ale Politicii de Coeziune. Raportul subliniază că, deşi s-au înregistrat unele progrese în materie de evaluare a riscurilor şi prevenire, identificarea fraudelor şi răspunsul la ele pot fi îmbunătăţite.

Din datele prezentate în raport, reiese că în privinţa fondurilor europene alocate pentru cadrul financiar multianual 2007-2013, bani care au fost absorbiţi şi în perioada 2014-2016, ţara noastră se situează pe penultimul loc în privinţa corectitudinii cheltuirii acestora sau mai bine spus, ocupă a doua poziţie în privinţa fraudării banilor trimişi de la Bruxelles. Rata de fraudare a fondurilor de coeziune în cazul ţării noas­tre este de 1,10% din totalul sumelor absorbite. Suntem depăşiţi doar de Slovacia, care are o rată a fraudării de 2,13%.

În urma prezentării acestui raport, Corina Creţu, comisarul european pentru politică regională a declarat: "Comisia are toleranţă zero faţă de fraude cu bugetul UE şi se aşteaptă la acelaşi nivel de angajament din partea statelor membre, responsabile de gestionarea adecvată a fondurilor politicii de coeziune. Suntem aici pentru a reaminti statelor membre ce obligaţii au şi pentru a oferi sprijin permanent şi un set de instrumente a căror utilitate a fost recunoscută de Curtea de Conturi Europeană. De asemenea, suntem aici pentru a alerta OLAF(Oficiul european de luptă antifraudă), atunci când avem suspiciuni, şi pentru a recupera fondurile UE atunci când frauda este dovedită".

Comisarul european a menţionat că, începând cu anul 2014 au fost intensificate eforturile privind protejarea bugetului Uniunii Europene şi, pentru perioada 2014 - 2021, oficialii de la Bruxelles au cerut statelor membre să aibă sisteme antifraudă solide şi au efectuat verificări prealabile ale autorităţilor responsabile cu implementarea programelor din fonduri UE pentru a se asigura că au capacitatea de a face acest lucru.

Corina Creţu a spus: "Nu ne vom opri aici. Parchetul European (EPPO) va fi operaţional în anul 2020 şi va cerceta, instrumenta şi trimite în judecată cazuri de infracţiuni care aduc prejudicii bugetului UE".

În plus, propunerile noastre pentru următorul buget pe termen lung al UE pentru perioada 2021-2027 includ şi prevederi menite a proteja bugetul UE împotriva deficienţelor legate de statul de drept. În definitiv, asemenea deficienţe pot afecta capacitatea unui stat membru de a preveni şi sancţiona frauda. Cetăţenii trebuie să beneficieze de fiecare euro din bugetul UE".

Raportul special nr.6/2019, publicat zilele trecute de Curtea de Conturi Europeană arată că autorităţile de management nu au înregistrat progrese semnificative în ceea ce priveşte detectarea proactivă a fraudelor şi utilizarea instrumentelor de analiză a datelor. Ele nu raportează Comisiei toate cazurile de fraudă, fapt care afectează fiabilitatea ratelor publicate de detectare a fraudelor. Măsurile de descurajare se limitează la ameninţarea cu retragerea finanţării din partea UE, fără alte penalităţi ori sancţiuni disuasive. În plus, suspiciunile de fraudă nu sunt comunicate în mod sistematic organelor de anchetă sau celor de urmărire penală.

• Frauda din ţara noastră: între 200 şi 337 de milioane de euro, din alocările pe exerciţiul 2007-2013

Funcţionarii Curţii de Conturi Europene au vizitat şapte state membre: Bulgaria, Franţa, Ungaria, Grecia, Letonia, România şi Spania. În procesul de selecţie a acestor state membre, Curtea a ţinut seama de ratele de detectare a fraudelor şi de numărul de cazuri de fraudă prezentate în Raportul PIF pe 2016, precum şi de corelarea acestora cu alţi indicatori ai riscului de fraudă disponibili.

În cursul vizitelor sale, oficialii europeni au avut întrevederi cu reprezentanţi ai autorităţilor responsabile de implementarea unui număr total de 43 de programe operaţionale (22 de programe operaţionale pentru perioada 2007-2013 şi 21 de programe operaţionale pentru perioada 2014-2020) şi cu actori-cheie în lupta împotriva fraudei (organe judiciare şi de urmărire penală, organe de anchetă, agenţii antifraudă, autorităţi din domeniul concurenţei).

În statele membre vizitate, au fost auditate mai multe programe operaţionale, selectate pe baza raţionamentului profesional, pe care le-a considerat reprezentative pentru toate fondurile (Fondul European de Dezvoltare Rurală, Fondul Social European şi, după caz, Fondul de Coeziune) şi pentru o serie de tipuri de intervenţii.

Curtea a examinat dosarele aferente unui eşantion de 138 de nereguli raportate Comisiei ca fiind frauduloase în legătură cu cele 22 de programe operaţionale controlate pentru perioada 2007-2013. Acolo unde dimensiunea populaţiei a permis acest lucru, Curtea a aplicat metoda aleatorie cunoscută drept eşantionare pe bază de unităţi monetare pentru a selecta neregulile care urmau a fi examinate. Curtea nu a evaluat activitatea desfăşurată de organele de anchetă, de cele de urmărire penală sau de cele judiciare - deşi a analizat coordonarea şi comunicarea autorităţilor de management cu organele respective.

Constatările din prezentul raport le completează pe cele din Raportul special nr. 01/2019, intitulat "Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acţioneze", publicat la 10 ianuarie 2019, care a acoperit concepţia şi punerea în aplicare a strategiei antifraudă a Comisiei. În raportul menţionat, Curtea s-a concentrat în principal asupra rolului OLAF, dar a examinat şi activităţile legate de politicile antifraudă desfăşurate de direcţiile generale ale Comisiei responsabile de punerea în aplicare a politicii de coeziune a UE.

Din datele reţinute de oficialii europeni pentru alocările şi absorbţiile fondurilor aprobate pentru ţara noastră pe exerciţiul financiar 2007-2013, reiese că 1,10% din acestea au fost fraudate.

Conform datelor existente pe pagina Ministerului Fondurilor Europene, ţara noastră a avut alocate în perioada res­pectivă 19,06 miliarde euro pe politica de coeziune.

Dacă aplicăm procentul de fraudă constatat de Curtea de Conturi Europeană, ar reieşi că valoarea fraudei se ridică la 209.660.000 de euro.

Dar, conform Institutului Naţional de Cercetări Economice "Costin C. Kiriţescu" din cadrul Academiei Române, în exerciţiul bugetar 2007 - 2013 ţara noas­tră a primit de la bugetul Uniunii Europene aproximativ 30,7 miliarde de euro, dintre care 18,43 miliarde euro au fost absorbiţi până la 31.12.2013 şi 12,3 miliarde euro în intervalul 2014 - 2016 (până la 31.03.2016).

Dintre aceştia 14,08 miliarde euro au fost plăţi pentru fondurile structurale şi de coeziune (45,8%), 15 miliarde euro (50% din total plăţi) au fost destinaţi pentru dezvoltare rurală, pescuit şi garanţii agricole, iar aproximativ 5% şi res­pectiv 1,65 miliarde euro au fost plăţi pentru alte destinaţii.

Dacă aplicăm procentul de fraudă constatat de Curtea de Conturi Europeană, ar reieşi că valoarea fraudei în ţara noastră pentru banii primiţi pe coeziune şi pe dezvoltare rurală pentru exerciţiul financiar 2007-2013 se ridică la 337.700.000 de euro. O diferenţă de pes­te 100 de milioane de euro faţă de aceea rezultată din datele aplicate în baza informaţiilor existente la Ministerul Fondurilor Europene.

• Curtea de Conturi Europeană: "Strategie naţională antifraudă neactuală în România"

Oficialii Curţii de Conturi Europene au consultat multiple documente de ges­tiune şi manuale de proceduri. În urma verificărilor, s-a constatat că lipsa politicilor antifraudă formalizate limitează capacitatea statelor membre de a supraveghea şi a coordona măsurile antifraudă şi de a evalua eficienţa acestora. Acest lucru este cu atât mai relevant cu cât numai 10 state membre, din cele 28, au adoptat pe baza recomandării Comisiei, strategii naţionale antifraudă: Bulgaria, Cehia, Grecia, Franţa, Croaţia, Italia, Letonia, Ungaria, Malta şi Slovacia.

În raportul Curţii de Conturi Europene se arată: "România are de asemenea o strategie naţională antifraudă, dar aceas­ta nu mai este de actualitate".

Statele membre care nu au adoptat o strategie naţională sunt: Belgia, Danemarca, Germania, Estonia, Irlanda, Spania, Cipru, Lituania, Luxemburg, Ţările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia, Slovenia, Finlanda, Suedia şi Regatul Unit.

În cursul vizitelor sale în statele membre, Curtea a identificat elemente care arată că este posibil ca mai multe autorităţi de management şi organisme intermediare să fi evaluat în mod necorespunzător riscurile de fraudă. De exemplu, în raport se arată că într-unul dintre programele operaţionale auditate în România, organismele intermediare care exercită funcţii similare prin delegare şi gestionează finanţări similare au furnizat evaluări ale riscului de fraudă cu rezultate diferite. În aproape toate cazurile, autorităţile de management au concluzionat că măsurile antifraudă exis­tente abordează riscurile de fraudă identificate. Având în vedere deficienţele identificate, Curtea consideră că aceas­tă concluzie ar putea fi prea optimistă.

În raport se mai arată că autorităţile de management au elaborat foarte puţine metode suplimentare de detectare a fraudei pentru perioada de programare 2014-2020. În cursul vizitelor efectuate în statele membre, Curtea a identificat foarte puţine controale "proactive" suplimentare pentru detectarea fraudei (de exemplu, controale specifice pentru detectarea înţelegerilor secrete în procedurile de achiziţii publice, cum ar fi analiza semantică a ofertelor primite sau identificarea unor oferte care prezintă caracteristici anormale). Curtea a arătat că autorităţile de management utilizează în mică măsură liniile telefonice de urgenţă pentru avertizori, deşi, în general, consideră că acest instrument este o metodă eficace de detectare a fraudelor.

• Niveluri similare ale fraudei raportate pentru perioadele de programare 2007-2013 şi 2014-2020

Conform raportului Curţii de Conturi Europene, până în decembrie 2018, statele membre raportaseră un total de 1925 de nereguli ca fiind frauduloase pentru perioada de programare 2007-2013 şi un total de 155 de astfel de nereguli pentru perioada de programare 2014-2020. Acestea au vizat cazuri de suspiciuni de fraudă şi cazuri de fraudă confirmată care ar putea afecta fonduri ale UE în valoare de 1,6 miliarde de euro (2007-2013) şi de 0,7 miliarde de euro (2014-2020).

Curtea a constatat că majoritatea cazurilor de fraudă raportate Comisiei sunt detectate prin intermediul controalelor la faţa locului sau sunt dezvăluite de organele de anchetă şi de cele de urmărire penală ori de mass-media, şi nu de autorităţile de management. Din această cauză, neraportarea tuturor cazurilor de fraudă de către autorităţile de management a afectat fiabilitatea ratelor de detectare a fraudelor publicate în rapoartele privind Protecţia Intereselor Financiare ale Uniunii Europene.

Curtea susţine că statele membre trebuie să folosească Sistemul de gestionare a neregulilor(IMS) pentru a informa Comisia cu privire la neregulile care depăşesc 10.000 de euro şi care le determină să suspecteze sau să stabilească existenţa unei fraude. Statele membre trebuie să raporteze cazurile de suspiciuni de fraudă sau de fraude confirmate chiar dacă acestea au fost soluţionate înainte de certificarea cheltuielilor aferente către Comisie.

De asemenea, Curtea a constatat că nu toate statele membre interpretează în acelaşi mod definiţia fraudei din legislaţia UE. De exemplu, înţelegerile între ofertanţi (bid rigging) nu sunt întotdeauna raportate ca fiind frauduloase.

Curtea a mai identificat inconsecvenţe în ceea ce priveşte utilizarea de către statele membre a actelor juridice sau administrative pentru a declanşa raportarea către Comisie. De exemplu, autorităţile din ţara noastră nu raportează în mod sistematic în IMS investigaţiile în curs sau deciziile de începere a urmăririi penale. Aşa cum prevede legislaţia din România, suspiciunile de fraudă sunt înregistrate numai atunci când o autoritate de management, autoritatea de audit, Serviciul de coordonare a luptei antifraudă (AFCOS) sau OLAF emite un raport de control/anchetă suplimentar separat, chiar dacă există deja o investigaţie în curs sau una care s-a încheiat. În consecinţă, raportarea în IMS este întârziată în mod nejustificat şi unele cazuri aflate pe rolul instanţelor ar putea fi complet excluse din sistem.

• Sesizarea tardivă a organelor de anchetă şi nerecuperarea prejudiciului, factori ce favorizează fraudarea fondurilor europene

Un element-cheie pentru reducerea riscului de fraudă şi pentru creşterea descurajării fraudei este investigarea de către organele judiciare competente (poliţie, parchet şi altele), în mod coordonat şi în timp util, a cazurilor de fraudă raportate. Deşi auditul realizat de Curtea de Conturi Europeană nu a acoperit activitatea desfăşurată de organele de anchetă şi de cele de urmărire penală, oficialii de la Bruxelles au analizat modul în care autorităţile de management asigură comunicarea şi coordonarea cu aceste organe. Conform normelor europene în vigoare, aplicarea în practică a principiului descurajării fraudei impune ca autorităţile de management (sau orice altă autoritate care detectează potenţiale nereguli) să comunice în mod prompt şi sistematic suspiciunile de fraudă către organele de anchetă sau de urmărire penală competente, acestea fiind singurele în măsură să stabilească existenţa intenţiei. În mai multe cazuri, Curtea a cons­tatat că autorităţile de management nu au raportat în mod sistematic suspiciunile de fraudă către organele însărcinate cu ancheta. Mai mult, autorităţile de management ar trebui să recupereze fondurile UE cheltuite în mod fraudulos. Conform datelor din raport, autorităţile din statele membre iniţiaseră recuperarea fondurilor UE doar în 84 dintre cele 159 de cazuri de fraudă confirmată. Curtea consideră că în lipsa recuperării, bugetele statelor membre sunt în continuare afectate - fapt care limitează efectul disuasiv al măsurilor corective adoptate de autorităţile de management.

Pentru a urmări evoluţia unui caz, poa­te fi necesară consultarea unor actori implicaţi în lupta împotriva fraudei care sunt în afara structurilor de gestionare şi control ale programului operaţional. Curtea consideră că Serviciul de coordonare a luptei antifraudă (AFCOS) ar trebui să fie în măsură să obţină informaţii cu privire la evoluţia cazurilor anchetate de autorităţile competente în statul membru în care funcţionează. În plus, ele ar trebui să dispună de statistici privind numărul şi evoluţia cazurilor care fac obiectul unei anchete, cu res­pectarea corespunzătoare a confidenţialităţii impuse de procedură. În cinci dintre statele membre vizitate de Curte, AFCOS-urile nu erau suficient de bine informate cu privire la evoluţia anchetelor în cazurile raportate Comisiei. În România şi în Ungaria Curtea nu a identificat niciun mecanism formal de cooperare sistematică între autorităţile de management, AFCOS şi organele de anchetă şi cele de urmărire penală, astfel încât AFCOS nu avea o imagine de ansamblu completă asupra anchetelor în curs care implicau proiecte finanţate de UE. Acestea fiind spuse, AFCOS din România contactează periodic organele de urmărire penală pentru a obţine informaţii cu privire la evoluţia anchetelor în curs despre care are cunoştinţă.

• Concluzii şi recomandări

În urma controalelor efectuate, inclusiv în ţara noastră, Curtea de Conturi Europeană constată că este în continuare necesar ca autorităţile de management să consolideze detectarea fraudelor, reacţia la situaţiile de fraudă şi coordonarea luptei antifraudă.

Curtea de Conturi Europeană face mai multe recomandări care au fost acceptate de Comisia Europeană. Astfel, prima recomandare este obligarea statelor membre ca, până la sfârşitul anului 2019, să adopte o strategie naţională antifraudă sau, în cazul în care ea există, să o actualizeze în funcţie de aspectele constatate în raportul întocmit de Curtea de Conturi Europeană.

A doua recomandare, ce trebuie aplicată tot până la sfârşitul anului curent, stabileşte că autorităţile de management, în special cele responsabile de programe cu un grad deosebit de ridicat de risc şi cu un volum financiar mare, ar trebui să încerce să implice actori externi relevanţi cu experienţă dovedită în combaterea fraudei (de exemplu, reprezentanţi ai organelor de urmărire penală) în evaluarea riscurilor şi a caracterului adecvat al măsurilor antifraudă existente.

Recomandarea 3 cere statelor membre să îmbunătăţească măsurile de detectare a fraudei prin generalizarea utilizării instrumentelor de analiză a datelor şi prin promovarea utilizării altor metode "proactive" de detectare a fraudelor. Recomandarea ar trebui aplicată până la sfârşitul anului 2021.

Următoarea recomandare se referă la monitorizarea mecanismelor de reacţie la situaţii de fraudă pentru a asigura coerenţa aplicării acestora. Conform Curţii de Conturi Europeană, Comisia de la Bruxelles ar trebui să stabilească cerinţe clare în materie de raportare a fraudelor pentru organismele din statele membre în general şi pentru autorităţile de management în special. Totodată, aceste autorităţi ar trebui, pentru descurajarea fraudării, să ia măsuri pentru a recupera fondurile publice de la autorii fraudelor şi nu doar să retragă sumele afectate din cheltuielile declarate în vederea finanţării din partea UE. Aplicarea acestei recomandări ar trebui realizată până la sfârşitul anului 2019.

Ultima recomandare se referă la sprijinirea extinderii funcţiilor Serviciului de coordonare antifraudă(AFCOS) în vederea îmbunătăţirii coordonării, prin asigurarea unei legături cu toate organele naţionale însărcinate cu anchetarea sau cu urmărirea penală a suspiciunilor de fraudă. Data-ţintă pentru punerea în aplicare a acestei recomandării este 31 decembrie 2019.