RAPORTUL CURŢII DE CONTURI: Fapte penale în administraţia locală

Curtea de Conturi a sesizat organele abilitate pentru cercetarea faptelor care prezintă indicii de natură penală în cadrul administraţiilor publice locale.

Una dintre sesizările făcute de Curtea de Conturi vizează sustragerea de numerar de către angajaţii autorităţilor publice locale din casieriile instituţiilor.

"Neimplicarea suficientă a ordonatorului principal de credite în organizarea şi desfăşurarea procesului de colectare a impozitelor şi taxelor locale şi nestabilirea de persoane cu atribuţii precise pe această linie a favorizat, în unele cazuri, însuşirea din gestiune a veniturilor încasate în numerar, context în care Curtea de Conturi a procedat la sesizarea organelor de urmărire penală", arată Raportul pe 2012.

Comisarii Curţii de Conturi au sesizat organele de urmărire penală în zeci de cazuri care privesc fapte ce prezintă indicii de săvârşire a unor infracţiuni cum ar fi neglijenţă în serviciu, delapidare, fals, uz de fals şi abuz în serviciu.

Raportul subliniază că bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor înregistrau, în 2011, un excedent de 800,1 milioane lei, urmând ca, în anul 2012, bugetele locale să acumuleze un deficit de 914,1 milioane lei.

Documentul sesizează că autorităţile administraţiei publice locale au efectuat cheltuieli fără acoperire în resurse certe, fapt ce a determinat acumularea unor arierate, la finele anului respectiv, de circa 840,2 milioane lei. Împrumuturile interne şi externe contractate la nivel local au crescut de 111%, în 2012 faţă de anul 2011, "ceea ce arată că autorităţile administraţiei publice locale apelează intens la această sursă de finanţare, deşi are un impact semnificativ asupra deficitului bugetar".

În acelaşi timp, bugetul fondurilor externe nerambursabile înregistrează o scădere semnificativă faţă de anul 2011, la nivelul administraţiei publice locale.

Curtea de Conturi a emis 1.352 decizii, prin care a dispus 14.727 de măsuri pentru remedierea abaterilor şi neregulilor constatate. Raportul citat subliniază: "Acţiunile efectuate la ordonatorii de credite ai bugetelor locale, precum şi la regiile autonome şi societăţile comerciale de interes local, au reliefat cazuri de nerespectare a reglementărilor legale, constatându-se abateri şi nereguli care au generat fie venituri suplimentare cuvenite bugetelor publice, fie prejudicii sau au influenţat calitatea gestiunii economico-financiare a entităţii verificate, cuantificate valoric astfel: venituri suplimentare - 455,9 milioane lei, prejudicii - 646,5 milioane lei şi abateri financiar contabile - 9.091,6 milioane lei".

Întrucât auditul financiar şi acţiunile de control tematic la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale relevă o serie de carenţe şi iregularităţi în modul de formare, administrare şi utilizare a resurselor publice, Curtea de Conturi consideră necesare adoptarea unor măsuri pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice locale şi dezvoltarea la un nivel corespunzător a capacităţii instituţionale de elaborare şi execuţie a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

"La baza deficienţelor constatate stă caracterul, de cele mai multe ori formalist, al bugetului şi lipsa de instrumente eficiente pentru evaluarea performanţei utilizării resurselor alocate, dar şi lipsa de implicare a factorilor de decizie în implementarea unui sistem bine definit de alocare a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute", susţine Curtea de Conturi.

• Proiectele de buget nu sunt fundamentate realist

Abaterile constatate şi consemnate în actele de audit/control cu privire la stabilirea, constatarea, urmărirea şi încasarea veniturilor bugetelor locale relevă faptul că managementul în acest domeniu nu este încă suficient de performant, nivelul veniturilor proprii încasate nu exprimă potenţialul real al unităţilor administrativ-teritoriale şi că există deficienţe în activitatea de administrare şi de executare silită a creanţelor fiscale de către compartimentele de specialitate ale primăriilor.

"Proiectele de buget nu sunt fundamentate realist, ca urmare a neinventarierii şi evaluării incorecte a materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se stabilesc impozitele şi taxele cuvenite bugetelor locale, iar veniturile bugetare sunt supradimensionate fără să se aibă în vedere posibilităţile reale de realizare", arată organul de control, subliniind că sistemul administraţiei publice locale, în special la unităţile administrativ teritoriale ale comunelor, implementarea programelor asistate pe calculator privind evidenţa şi urmărirea încasării veniturilor aferente bugetelor locale este nesatisfăcătoare, existând frecvent riscul apariţiei unor erori de calcul, de evidenţă sau de raportare a veniturilor bugetului local.

Numărul posturilor, uneori insuficient, şi pregătirea profesională a personalului, deseori deficitară, nu permit asigurarea verificării sistematice a operaţiunilor din punct de vedere al respectării tuturor prevederilor legale care le sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării operaţiunilor, potrivit raportului citat.

• Cote de impunere mai mici decât cele legale

La nivelul majorităţii unităţilor administrativ-teritoriale au fost identificate abateri privind stabilirea eronată a impozitelor/taxelor locale prin aplicarea unor cote de impunere mai mici decât cele legale sau prin subdimensionarea bazei impozabile, potrivit Curţii de Conturi.

Raportul arată că nu au fost create pârghiile necesare pentru urmărirea modului de respectare a obligaţiei contribuabililor de a declara organelor fiscale construcţiile achiziţionate sau a celor construite, după expirarea termenului prevăzut în autorizaţiile de construire şi, implicit, calcularea din oficiu a obligaţiilor de plată.

Un impact negativ asupra colectării impozitelor şi taxelor locale o are şi neaplicarea, în totalitate, a procedurilor de urmărire şi executare silită prevăzute de Codul de procedură fiscală, în vederea încasării veniturilor proprii, persoanele cu atribuţii în domeniu limitându-se doar la emiterea şi transmiterea înştiinţărilor de plată şi a somaţiilor, fără a lua şi celelalte măsuri de executare silită pentru încasarea la bugetele locale a unor datorii restante.

Un alt domeniu insuficient gestionat este activitatea de stabilire şi încasare a veniturilor din proprietate. Deşi sunt concesionate diverse servicii de utilităţi publice operatorilor economici, autorităţile locale nu înregistrează în evidenţa contabilă şi nu urmăresc încasarea redevenţelor datorate pentru delegarea gestiunii serviciilor publice. Pot fi evidenţiate în acest sens unităţile administrativ teritoriale din judeţele Dâmboviţa, Craiova, Ploieşti. De asemenea, nu a fost stabilită şi urmărită încasarea sumelor din închirierea unor bunuri proprietate publică a unor unităţi administrativ-teritoriale cum ar fi cele din Prahova, Drobeta Turnu Severin, Mangalia, Comarnic, Sângeorz-Băi, Bistriţa-Năsăud.

Deşi poate constitui o sursă importantă de venituri, autorităţile administraţiei publice locale nu întreprind măsuri de încasare a dividendelor datorate de operatorii economici la care unităţile administrativ-teritoriale deţin capitalul majoritar, arată Raportul Curţii de Conturi.

În urma acţiunilor de audit/control au fost identificate venituri neîncasate din dividende la UATJ Braşov, Harghita, Olt, Deva, Drobeta Turnu Severin, Miercurea-Ciuc, Slatina, Turda, Târgovişte, Craiova.

• Sporuri sau drepturi băneşti fără temei legal

Potrivit Curţii de Conturi, ca urmare a unei interpretări şi aplicări eronate a legislaţiei în domeniul salarizării personalului din administraţia publică locală, au fost acordate sporuri sau drepturi băneşti către personalul din administraţia publică locală, în baza contractelor/acordurilor colective de muncă sau a dispoziţiilor/deciziilor conducătorilor instituţiilor, cu nerespectarea regulilor şi principiilor stabilite prin legile-cadru care au instituit un nou sistem de salarizare, cu norme juridice noi şi fără să se aibă în vedere că toate actele juridice emise în baza legislaţiei anterioare care nu îşi mai regăsesc temei în noua legislaţie nu se mai aplică.

Raportul citat reclamă şi managementul defectuos cu privire la eficienţa şi eficacitatea cheltuielilor pentru funcţionarea şi întreţinerea instituţiilor publice locale, determinate de nerespectarea prevederilor legale referitoare la consumul de carburanţi, materiale de întreţinere, asigurări auto, parc auto; efectuarea de cheltuieli de protocol care nu se încadrează în baremurile legale; decontarea cheltuielilor efectuate fără prezentarea documentelor justificative privind transportul, cazarea etc.; efectuarea de cheltuieli cu bunuri şi servicii fără contraprestaţie sau pe baza unor tarife neaprobate şi neavizate; încheierea unor contracte de consultanţă şi asistenţă juridică cu cabinete de avocatură, în condiţiile în care entităţile au organizate în structura proprie compartimente juridice.

Comisarii Curţii de Conturi sesizează nerespectarea prevederilor legale privind achiziţiile publice de servicii şi lucrări de investiţii, cu consecinţe negative pe linia asigurării eficienţei, economicităţii şi eficacităţii achiziţiilor efectuate, neasigurării unor politici concurenţiale de achiziţie, care să permită obţinerea unui preţ la nivelul celui uzual practicat pe piaţă: "Abaterile constatate au relevat majorarea nejustificată a cheltuielilor prin plata contravalorii unor servicii/lucrări mai mari decât cele uzuale de pe piaţă, acceptarea la plată a unor situaţii de lucrări care au cuprins cote şi tarife mai mari decât cele legale sau decât cele din devizele ofertă, precum şi efectuarea de cheltuieli fără contraprestaţie ca urmare a acceptării la plată a unor cantităţi de lucrări neefectuate".

O abatere tot mai frecventă este cea legată de subvenţionarea nelegală din bugetul local a activităţii unor operatori economici cărora li s-a concesionat prin delegare de gestiune prestarea unor servicii (salubritate, alimentare cu apă şi canalizare), în condiţiile în care finanţarea cheltuielilor de operare necesare funcţionării şi exploatării serviciilor respective trebuia să fie asigurată prin încasarea de la beneficiari, pe baza facturilor emise de operatori, a contravalorii serviciilor furnizate/prestate.

Un alt domeniu care capătă amploare, prin frecvenţa abaterilor constatate, este cel al acordării finanţărilor nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale, cu nerespectarea prevederilor legale, în sensul că atribuirea contractelor de finanţare s-a efectuat fără organizarea unei selecţii publice de proiecte, nu au fost îndeplinite criteriile şi condiţiile de eligibilitate prevăzute de lege, iar finanţarea s-a efectuat fără prezentarea documentelor justificative corespunzătoare, spune Curtea de Conturi.

În aceste condiţii, Raportul subliniază: "Abaterile constatate în urma acţiunilor efectuate au scos în evidenţă faptul că acestea se datorează în special disfuncţionalităţilor existente în organizarea şi exercitarea controlului şi auditului intern, cât şi faptului că acestea nu funcţionează la un nivel care să asigure realizarea veniturilor bugetare şi gestionarea fondurilor publice în condiţii de legalitate, regularitate şi maximă eficienţă. În urma evaluării sistemelor de control şi audit intern şi a probelor de audit obţinute, în marea majoritate a instituţiilor auditate s-a conchis că sistemele de control şi audit intern nu funcţionează în mod corespunzător, activităţile de audit intern la nivelul instituţiilor publice sunt, în general, formale, ineficiente sau insuficient de riguroase, nu acoperă domenii semnificative, iar conducătorii acestora nu sunt interesaţi să valorifice aceste activităţi şi, drept urmare, riscurile de control au fost evaluate ca fiind medii sau ridicate".

Organizarea şi exercitarea în mod deficitar a controlului financiar preventiv de către instituţiile publice se datorează în primul rând lipsei personalului de specialitate.

• Patrimoniul administraţiei publice locale - gestionat necorespunzător

Un domeniu în care comisarii Curţii de Conturi au identificat deficienţe majore în activitatea administraţiilor publice locale este gestionarea patrimoniului acestor unităţi, constituit din bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al lor, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial.

În peste 934 de cazuri s-a constatat că nu a fost efectuată inventarierea, respectiv reevaluarea tuturor elementelor patrimoniale la termenul prevăzut de lege.

"Abaterile constatate pe această linie sunt efectul neimplicării suficiente a ordonatorilor de credite în numirea şi instruirea comisiilor de inventariere, precum şi în supravegherea realizării la termen şi în condiţii corespunzătoare a inventarierii şi în valorificarea rezultatelor acesteia (...) Neefectuarea corespunzătoare a inventarierii poate conduce la diminuarea şi deprecierea patrimoniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale".

Raportul reclamă cazuri de închirieri şi concesionări de bunuri proprietate publică şi privată în condiţii neeconomicoase pentru unitatea administrativ-teritorială, cu subevaluarea chiriilor şi redevenţelor cuvenite bugetului local, neincluderea clauzelor cu privire la termenele de plată sau a aplicării de penalităţi de întârziere pentru neplata sau plata cu întârziere a redevenţei/chiriei datorate de concesionari/chiriaşi.

• Urbis Serv Buzău a beneficiat nelegal de 10,5 milioane de lei pentru stingerea unor arierate în valoare de 723.000 lei

Curtea de Conturi subliniază, în Raportul pe 2012, că au fost plătite, către directorii unor operatori economici, venituri salariale care depăşesc cuantumul reglementat prin lege, respectiv membrii consiliilor de administraţie au fost indemnizaţi cu sume mai mari decât cele reglementate.

În acelaşi timp, printre altele, au fost efectuate cheltuieli fără documente justificative.

Documentul specifică faptul că SC Urbis Serv SRL Buzău a beneficiat nelegal de la bugetul de stat de suma de 10,5 milioane de lei pentru stingerea unor arierate, în condiţiile în care valoarea acestor arierate era de numai 723.000 lei.

De asemenea, a transferat nelegal suma de 14,16 milioane lei din trezorerie la diverse bănci comerciale, în situaţia în care avea instituite popriri pe conturi pentru neplata obligaţiilor fiscale datorate bugetului general consolidat al statului.

Regia Autonomă Termoficare Craiova a depăşit nivelul cheltuielilor de personal în anul 2012 cu suma de 1,8 milioane lei, în condiţiile în care a înregistrat pierderi în 2011, iar, potrivit prevederilor legale, cheltuielile cu salariile în 2012 nu puteau depăşi nivelul cheltuielilor înregistrate în anul precedent.

SC Administrarea Domeniului Public Bucureşti a efectuat plăţi în sumă de 2,75 milioane lei pentru lucrări neexecutate sau supradimensionate de amenajare şi întreţinere a spaţiilor verzi executate în perioada 2010-2012 de diverşi prestatori, pentru care s-au calculat foloase nerealizate în sumă de 312.000 lei.

Alte aspecte surprinse de Curtea de Conturi fac referirte la plata unor servicii neexecutate de antreprenori, dar facturate şi plătite; acceptarea la plată a unor situaţii de lucrări care conţin cantităţi mai mari decât cele efectiv executate la anumite articole de cheltuieli, a unor materiale care au preţuri cu mult peste preţul pieţei; acceptarea pentru decontare a unor documente care nu conţin informaţiile necesare pentru a certifica realitatea sumelor solicitate; decontarea de mai multe ori a unor servicii, acestea fiind cuprinse în situaţii de lucrări succesive; achiziţionarea de materiale, date ulterior în custodie executanţilor, dar care nu s-au mai regăsit în lucrările executate etc.

Pe fondul acestor fapte şi nu numai, comisarii Curţii de Conturi conchid că execuţia bugetară la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale necesită, în general, să fie îmbunătăţită în două direcţii principale: îmbunătăţirea activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în evaluarea veniturilor şi în urmărirea încasării acestora pe parcursul execuţiei bugetare şi întărirea controlului cheltuielilor şi crearea condiţiilor pentru creşterea eficienţei utilizării fondurilor publice în finanţarea cheltuielilor publice.