De ce trebuie eliminată taxa clawback

Primul ministru afirma cu câteva luni în urmă că taxa clawback finanţează cu aproximativ 27,6% bugetul alocat de stat pentru medicamente compensate şi inhibă dezvoltarea industriei locale de medicamente generice şi inovative.

Confruntat cu o pandemie, cu o economie care nu funcţionează la parametrii normali şi cu un deficit bugetar care probabil va creşte la peste 7% ca pondere în PIB, guvernul urmăreşte să introducă o nouă formulă de calcul pentru taxa clawback, după cum de altfel s-a anunţat. Pe de altă parte, guvernul are nevoie de dezvoltarea pieţei locale de medicamente şi de acoperirea cererii interne. Cum s-ar putea împăca taxarea cu încurajarea producţiei de medicamente în România eu nu văd şi de aceea am să încerc să ofer câteva explicaţii din pers­pectivă juridică şi economică. Am să încep cu abordarea juridică.

Introdusă în 2009 (OUG nr. /2009) într-un moment de proastă inspiraţie şi aplicată după modelul unguresc începând cu exerciţiul financiar 2012 (OUG nr.77/2011) taxa clawback sus­ţine finanţarea medicamentelor compensate de stat.

Dar nu total, ci numai în parte. Legis­laţia în vigoare prevede că "deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor" (într-o exprimare mai puţin confuză ar desemna producătorii de medicamente, deşi a "pune în piaţă" poate desemna şi pe cei care comercializează engros) au obligaţia să plătească trimestrial o contribuţie pentru "medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Din fraza asta lungă (art.1 OUG nr.77/2011) rezultă că pe lângă impozitul pe profit şi TVA, producătorii de medicamente sunt obligaţi să susţină bugetul statului pentru medicamente compensate şi printr-o taxă de afaceri. Conform principiilor de drept fiscal, un asemenea sistem este discriminatoriu şi contravine codului fiscal, întrucât încalcă egalitatea de tratament fiscal şi neutralitatea (art.3 lit.a din codul fiscal). De asemenea, potrivit art.139 din Constituţie, impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. Prin urmare, OUG nr.104/2009 şi a OUG nr.77/2011 în baza cărora a fost introdusă taxa clawback nu au fost constituţionale, pe lângă faptul că la data emiterii lor nu exista o situaţie extraordinară care se justifice urgenţa reglementării. De abia în 2015 a fost aprobată prin lege OUG nr.77/2011 (Legea nr. 184/2015).

România nu ar fi singurul stat care ar aplica o asemenea taxă în Uniunea Europeană, dar are unul dintre cele mai prohibitive sisteme de impozitare clawback.

La origine "clawback" (cu sensul de a înapoia o sumă de bani) nu are nici o legătură cu vreo taxă, ci este o penalitate pe care un angajat/manager o plăteşte firmei/angajatorului, în situaţia în care şi-a încălcat obligaţiile contractuale, a creat o pagubă sau nu şi-a îndeplinit criteriile de performanţă. Penalitatea priveşte total sau numai o parte din sumele primite de angajat/manager ca bonusuri de la firmă. Cu alte cuvinte clawback este o compensaţie sau o penalitate pentru hazardul moral şi se aplică cu precădere managerilor, brokerilor sau angajaţilor pe piaţa de capital sau în sistem bancar. Apare în SUA prin Sarbanes-Oxley Act din 2002. De asemenea, în SUA se mai aplică în sistemul de asigurări, la plata dividendelor, în sistemul medical, în achiziţii publice pentru acoperirea pagubelor din fraude. Cum a ajuns clawback o taxă ? Ei bine imaginaţia politicienilor şi birocraţilor nu are limite. Ei s-au gândit la un mecanism de rambursare (payback policy) care să echilibreze cheltuielile publice pentru subvenţionarea medicamentelor, respectiv prin împărţirea acestor cheltuieli între stat, producători şi farmacii. O variantă de rambursare/payback este taxa clawback, cu diferite subvariante care se aplică în 10 ţări ale Uniunii Europene. În România taxa clawback se calculează procentual după ultima variantă din 2019, astfel:

P= [(CTt) - (Bat) : (CTt)] x 100

În care

(CTt) = valoarea consumului total trimestrial de medicamente finanţate;

(Bat) = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate (valoare = 1,6 miliarde lei).

Taxa clawback ignoră efectele de distorsiune pe care le produce pe latura cererii, mai cu seamă în preţuri. Din punct de vedere economic, această taxă este "glonţul de aur" care pe de o parte distruge producţia locală de medicamente cu preţuri scăzute şi a celor inovative, iar pe de altă parte lipseşte consumatorii cu venituri mici de medicamente, chiar dacă autorităţile române de mulţi ani intervin administrativ în preţurile medicamentelor (cel mai mic preţ din 12 ţări UE). De când a fost introdusă aceastaă taxă, producătorii pretind că au fost retrase de pe piaţă peste 2300 medicamente generice care sunt folosite de 8.5 milioane pacienţi. Nu ştiu dacă cifra este exactă sau nu, pentru că nu pot verifica, dar fenomenul retragerii medicamentelor se simte şi a luat amploare, iar firmele româneşti producătoare de medicamente sunt cele mai afectate. Nu cele străine. Prin urmare, toată lumea are de pierdut: producători interni şi consumatori. Această taxă este suboptimală din punct de vedere economic pentru că lipseşte producătorii de o parte din profit. În ipoteza în care producătorul măreşte producţia unui medicament generic pentru care există cerere, aplicarea taxei clawback afectează profitul marginal, adică acel plus de profit obţinut de producător dintr-o unitate suplimentară de marfă produsă, dacă cererea este în creştere. În această situaţie, este posibil ca, de pildă, la medicamente cu preţ scăzut, dar accesibile populaţiei, producătorii să aibă un cost marginal peste profitul marginal şi ca atare nu au nici un interes să mai producă, ori vor produce mai puţin sau vor mări preţurile. Acelaşi efect apare în cazul medicamentelor originale, unde cheltuielile de cercetare-dezvoltare pentru realzarea acestora nu pot fi compensate de profitul marginal, dacă acesta se reduce ca urmare a plaţii taxei clawback. Şi atunci nu se justifică o cheltuială de cercetare-dezvoltare pentru noi medicamente, dintre cele care pot fi finanţate de stat (nu mă refer la toate). Deci, nu merită sa faci cercetare. Prin urmare, această taxă generează o externalitate negativă la producătorii de medicamente (pe latura ofertei) şi un dezechilibru între cerere şi ofertă (deadweight Loss/o ineficienţă de piaţă). Deşi, producătorii de medicamente din România se împacă cu sistemul şi solicită o îmbunatăţire a formulei de calcul, o taxă care distorsionează cererea şi oferta trebuie eliminată. Toate taxele sunt o formă de confiscare a unui venit, dar unele au efect de "compensare", în sensul că oferă populaţiei şi firmelor ceva la schimb, în speţă servicii publice. Această taxă clawback nu oferă nimic. Produce pierderi şi firmelor producătoare şi consumatorilor. De asemenea, statul are de pierdut, pentru că este greu să convingi firme străine să producă medicamente în România cu vânzare internă având o asemenea taxă de achitat.