Legea privind trasmiterea către CCIR a terenurilor din proprietatea statului, trimisă la reexaminare

Preşedintele Klaus Iohannis a trimis la reexaminare legea care priveşte transmiterea cu titlu gratuit în proprietatea Camerei de Comerţ şi Industrie a României (CCIR) a terenurilor proprietate privată a statului aflate, până la data intrării în vigoare a actului normativ, în folosinţa gratuită a CCIR şi care nu au fost revendicate.

"Legea pentru modificarea şi completarea Legii camerelor de comerţ din România nr. 335/2007 vizează, în principal, transmiterea cu titlu gratuit în proprietatea Camerei de Comerţ şi Industrie a României (CCIR) a terenurilor proprietate privată a statului aflate, până la data intrării în vigoare a legii, în folosinţa gratuită a CCIR şi care nu sunt revendicate. Se prevede expres că această transmitere se realizează în vederea desfăşurării exclusiv a activităţii specifice CCIR cu caracter de continuitate. Corelativ, printre atribuţiile principale ale Camerei Naţionale va fi şi aceea de a constitui societăţi şi orice alte forme de asociere economică necesare desfăşurării de activităţi şi prestări de servicii în folosul comunităţii de afaceri, inclusiv pentru implicarea în realizarea de proiecte de dezvoltare urbană durabilă menite să susţină mediul de afaceri.

Din perspectiva transferului cu titlu gratuit a unor terenuri proprietate privată a statului, prin Decizia nr. 139/2021 referitoare la legea supusă reexaminării, Curtea Constituţională a reţinut că această lege nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc de obţinere a unor rezultate socio-economice. În acest sens, instanţa constituţională a precizat că finalitatea legii constă în valorificarea în condiţii optime a bunurilor proprietate privată a statului, prin dezvoltarea unor proiecte social-economice, ale căror implicaţii imprimă o direcţie de politică economică a statului pe care legiuitorul o consideră adecvată.

Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ stabileşte că bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor de drept comun prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel (Titlul II a Părţii a V-a - Procedura privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale). Aşadar, de principiu, regimul juridic al proprietăţii private în general şi implicit cel al proprietăţii private a statului nu interzice transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor. Faţă de acest context legislativ şi având în vedere cele statuate de Curtea Constituţională, considerăm însă că, deşi statul este liber să dispună de proprietatea sa privată, inclusiv prin transmiterea cu titlu gratuit ca orice alt titular al dreptului de proprietate privată, exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate privată a statului impune din partea autorităţilor ce deţin prerogativa dispoziţiei cu privire la acest drept o diligenţă sporită faţă de cea a unui proprietar de drept privat obişnuit.

Din această perspectivă, constrângerile legislative deja stabilite prin art. III alin. (1) şi (4) - ce se constituie în premisele unor garanţii legitime pentru aducerea la îndeplinire a finalităţii urmărite prin transferul de proprietate - nu sunt suficiente pentru asigurarea punerii în aplicare a proiectului de dezvoltare. În plus, considerăm că valoarea economică foarte mare a terenurilor vizate de legea supusă reexaminării impune din partea Parlamentului o analiză cu atât mai riguroasă, astfel încât activitatea de administrare a proprietăţii private a statului să fie una diligentă, judicioasă, conformă interesului public general, să respecte normele legale în vigoare şi să nu fie ea însăşi generatoare de prejudicii.

Pe cale de consecinţă, fără a aduce în discuţie aspectele care vizează oportunitatea deciziei de a acţiona într-un mod sau altul în materie de exercitare a dreptului de proprietate privată a statului, considerăm că rămâne în sarcina legiuitorului obligaţia ca, în momentul în care stabileşte că transferul de proprietate supus discuţiei reprezintă o direcţie de dezvoltare socio-economică adecvată, să reglementeze prin lege şi un mecanism juridic de natură să ofere garanţii suficiente cu privire la rezultatele urmărite.

În acest context, considerăm că stabilirea interdicţiei de vânzare, de ipotecare, ori de schimbare a destinaţiei (desfăşurarea exclusiv a activităţii specifice CCIR cu caracter de continuitate), corelativ cu precaritatea normei de la art. III alin. (5) din legea supusă reexaminării, nu poate avea valoarea unei garanţii suficiente.

Astfel, potrivit art. III alin. (5) din legea supusă reexaminării: "Nerespectarea dispoziţiilor alin. (1) - (4) atrage nulitatea absolută a hotărârii de transmitere a proprietăţii şi repunerea în situaţia anterioară". Dincolo de cele statuate de instanţa constituţională în par. 89 din Decizia nr. 139/2021 - potrivit căruia "nulitatea absolută vizează actul Camerei de Comerţ şi Industrie a României prin care au fost încălcate aceste interdicţii, şi nu vizează hotărârea Guvernului prin care a fost predat bunul conform art. III alin. (3) din lege." - considerăm că în cuprinsul art. III alin. (5) rămân în continuare anumite aspecte neclare, de natură a pune în dificultate instanţele de judecată de drept comun ce s-ar afla în situaţia de a soluţiona o acţiune civilă întemeiată pe acest articol de lege.

În opinia noastră, sintagma "hotărâre de transmitere a proprietăţii" este lipsită de claritate, întrucât permite fie interpretarea că legiuitorul a avut în vedere transmiterea dreptului de proprietate privată din patrimoniul statului în patrimoniul CCIR, fie că s-a avut în vedere transmiterea dreptului de proprietate privată din patrimoniul CCIR în patrimoniul unei alte entităţi.

În primul rând, în ipoteza în care CCIR ar încălca interdicţia de vânzare a terenurilor sau a unei părţi a acestora şi ar transmite dreptul de proprietate privată unui cumpărător subsecvent, ca efect al vânzării, în mod cert, ne-am afla în prezenţa unei transmiteri a dreptului de proprietate. Aşadar se poate lua în considerare manifestarea de voinţă a CCIR ca "hotărâre de transmitere a proprietăţii", cu toate că regimul juridic al transferului dreptului de proprietate privată asupra terenurilor nu presupune încheierea unor acte juridice unilaterale, ci a unora bilaterale, sinalagmatice - caracterizate prin interdependenţa şi reciprocitatea obligaţiilor dintre părţi - cu respectarea condiţiei formei autentice şi a unor cerinţe de publicitate imobiliară a căror nerespectare atrage, prin natura lor, sancţiuni de drept civil sau consecinţe juridice specifice.

În cealaltă ipoteză, în care CCIR ar încălca interdicţia de ipotecare a terenurilor sau a unei părţi a acestora nu se mai poate vorbi despre o "hotărâre de transmitere a proprietăţii", întrucât efectul constituirii unei ipoteci nu este acela al transmiterii dreptului de proprietate, ci acela al constituirii unui drept real accesoriu asupra terenurilor afectate executării unei obligaţii, conform art. 2343 C civ. În plus, de regulă, haina juridică pe care o îmbracă ipoteca asupra bunurilor imobile este şi ea aceea a unui act juridic bilateral încheiat în formă autentică.

În al treilea rând, este evident că nu poate fi vorba despre o "hotărâre de transmitere a proprietăţii" în cazul schimbării destinaţiei, întrucât în această ipoteză nu are loc vreo transmitere a dreptului de proprietate către alt subiect de drept, CCIR ar păstra dreptul de proprietate asupra terenurilor, dar le-ar utiliza potrivit altei destinaţii.

Aşadar, nulitatea absolută a "hotărârii de transmitere a proprietăţii" nu are cum să intervină ca sancţiune civilă pentru încălcarea fiecăreia dintre interdicţii prin hotărâre a CCIR, întrucât nu în toate cele trei ipoteze enumerate la art. III alin. (4) din legea supusă reexaminării operează o transmitere a proprietăţii.

Faţă de cele de mai sus, apreciem că nu este posibil din punct de vedere juridic ca instituirea unei ipoteci sau schimbarea destinaţiei stabilite conform art. III alin. (1) să conducă la transmiterea dreptului de proprietate privată din patrimoniul CCIR în patrimoniul altei entităţi prin hotărârea CCIR ca "hotărâre de transmitere a proprietăţii", aspect ce permite şi interpretarea că este posibil ca legiuitorul să fi avut în vedere transmiterea dreptului de proprietate privată din patrimoniul statului în patrimoniul CCIR prin hotărârea de Guvern prevăzută la art. III alin. (3).

Sintagma "repunere în situaţia anterioară", din cuprinsul art. III alin. (5), ridică - la rândul ei - o serie de probleme din perspectiva clarităţii normei. Astfel, prin raportare la acelaşi par. 89 din Decizia nr. 139/2021, dacă am avea în vedere în toate cazurile hotărârea CCIR, atunci repunerea în situaţia anterioară încălcării oricăreia dintre cele trei interdicţii ar presupune doar înlăturarea interdicţiei şi menţinerea, în continuare, a dreptului de proprietate privată în patrimoniul CCIR. Această perspectivă anulează însă orice idee de garanţie necesară şi suficientă de valorificare a potenţialului economic al acestor terenuri pentru aducerea la îndeplinire a scopului urmărit. Dacă admitem, însă, interpretarea că este posibil ca legiuitorul să fi avut în vedere hotărârea de Guvern prevăzută la art. III alin. (3) ca veritabilă "hotărâre de transmitere a proprietăţii" din proprietatea privată a statului în proprietatea privată a CCIR, atunci "repunerea în situaţia anterioară" ar presupune reîntoarcerea terenurilor din patrimoniul CCIR în patrimoniul statului, ca efect al unei sancţiuni civile aplicate pentru încălcarea interdicţiilor legale, aşa cum ar fi firesc, aspect ce ar da consistenţă ideii de garanţie necesară şi suficientă de valorificare a potenţialului economic al acestor terenuri pentru aducerea la îndeplinire a scopului urmărit.

Pe de altă parte, precaritatea normei de la art. III alin. (5) mai ridică o problemă din perspectiva alegerii sancţiunii civile aplicabile. Alegerea nulităţii absolute ca sancţiune de drept civil aplicabilă "hotărârii de transmitere a proprietăţii" este de natură să sporească confuzia şi să permită interpretarea că legiuitorul a avut în vedere hotărârea CCIR (deşi prin aceasta nu are loc o veritabilă transmitere de proprietate) de încălcare a uneia dintre cele trei interdicţii, iar nu hotărârea de Guvern prevăzută la art. III alin. (3). Aceasta întrucât cauzele nulităţii sunt întotdeauna contemporane momentului încheierii actului juridic.

Dacă admitem interpretarea că legiuitorul s-a referit la hotărârea de Guvern prevăzută la art. III alin. (3), întrucât prin aceasta are loc o transmitere a dreptului de proprietate, atunci sancţiunea civilă ar fi trebuit să fie revocarea, iar nu nulitatea, fie ea şi absolută. Revocarea presupune întotdeauna cauze ulterioare încheierii actului juridic şi un act juridic valabil încheiat, pe când de esenţa nulităţii este nerespectarea unei condiţii de validitate la momentul încheierii actului juridic. În plus, revocarea este specifică liberalităţilor. Or, este evident faptul că încălcarea interdicţiei de vânzare, a interdicţiei de ipotecare sau schimbarea destinaţiei ar reprezenta cauze ulterioare emiterii hotărârii de transmitere a proprietăţii, de natură a atrage revocarea liberalităţii, iar nu nulitatea absolută a acesteia.

În concluzie, norma criticată, susceptibilă de diferite interpretări, poate genera impredictibilitate, confuzie, soluţii diferite în practica judiciară şi nu poate avea natura unei garanţii suficiente şi, pe cale de consecinţă, eficiente pentru a conduce la un just echilibru între interesul urmărit de legiuitor şi interesul entităţii beneficiare a liberalităţii. Totodată, în aceeaşi idee a existenţei unei garanţii necesare şi suficiente, considerăm că procedura de repunere în situaţia anterioară ar fi trebuit dezvoltată fie cu prevederi exprese care să permită uşor identificarea titularului sau titularilor acţiunii civile, instanţei competente, termenelor procedurale, căilor de atac, fie cu o normă de trimitere la o procedură de drept comun.

Faţă de argumentele expuse mai sus şi având în vedere competenţa legislativă exclusivă a Parlamentului, vă solicităm reexaminarea Legii pentru modificarea şi completarea Legii camerelor de comerţ din România nr. 335/2007.", se arată în cererea de reexaminare a preşedintelui Klaus Iohannis.