Salarizarea în sectorul public şi cerinţele unei noi reglementări

În ultimele două luni s-au făcut multe comentarii despre salariile din sectorul public, după ce la nivel politic s-a dat semnalul îngheţării acestora, concomitent cu eliminarea unor sporuri. Între timp, s-a luat decizia politică de îngheţare a salariilor. Măsura este corectă, întrucât asigură pe termen scurt o stabilitate fiscală (pe latura cheltuielilor), dar pe termen lung este nevoie de o ajustare structurală, cu nişte obiective măsurabile, a căror realizare să conducă la o creştere a calităţii serviciilor publice. Deşi reforma salarizării figurează în pilonul V.5. din Planul Naţional de Redresare şi Rezilienţă, nu este clar ce se va face, în afară de problema sporurilor.

Într-un interval de 4 ani, salariile nominale din sectorul bugetar au înregistrat salturi foarte mari. Cheltuielile de personal s-au majorat cu 7,5% în 2020 comparativ cu 2019, ajungând la aproximativ 110 miliarde lei sau 10,6% exprimată ca pondere în Produsul Intern Brut şi 25,9% în totalul cheltuielilor publice. La sfârşitul anului 2019, cheltuielile de personal erau majorate cu 18,8% faţă de 2018, cu o o pondere de 9,8% în PIB şi de 27,7% în totalul cheltuielilor publice (102,3 miliarde lei). În 2018 majorarea cheltuielilor de personal a fost de 23,7% faţă de 2017, cu o pondere în PIB de 9,1% (86 miliarde lei), iar în 2017 de 22% comparativ cu 2016, cu o pondere în PIB de 8,3% (69,7 miliarde lei).

Care au fost raţiunile politice ale acestor salturi? Fară îndoială că politica salarială din perioada 2017 - 2019 a fost discreţionară, dar nu toate obiectivele au fost pur politice. Acest lucru am să încerc să-l explic în acest articol. Pe de altă parte, am să evit comparaţiile cu sectorul privat din trei motive.

În primul rând, mulţi analişti economici opinează că majorarea salariilor în sectorul public ar fi determinat o migrare a forţei de muncă din sectorul privat către cel public, în ultimii ani, ceea ce a creat un dezechilibru în piaţa muncii. Nu s-a făcut o asemenea cercetare la niciun institut public sau privat, ori la Ministerul Muncii.

O migrare a forţei de muncă nu poate exista decât pe profesii competitive (de exemplu IT-şti, jurişti, contabili, medici, profesori, mai puţin alte profesii) şi în mică măsură la cele necompetitive (de exemplu funcţionari publici cu statut special). A existat la un moment dat o migrare, în 2017, dinspre administraţia centrală către administraţia locală, ca urmare a eliminării oricăror reglementări cu privire la salariile din administraţia locală, dar fără o cercetare detaliată nu se ştie amplitudinea fenomenului. Nu există în acest moment informaţii certe că majorarea salariilor în sectorul public este un instrument de ajustare negativă a cererii şi ofertei în piaţa muncii. Poate fi, dar lipseşte măsurarea. În literatura economică se menţionează adesea că există o corelaţie negativă între creşterea salariilor din sectorul public şi angajarea din sectorul privat. Dar, în România ultimilor ani nu se confirmă acest lucru. Există dezechilibre în piaţa muncii, fară îndoială, dar acestea nu pot fi explicate doar (subliniez!) prin politica de salarizare din sectorul public.

În al doilea rând, comparaţiile care se fac între salariile din sectorul public şi cel privat, pe care le-am văzut în presa la unii analişti economici, exprimate în termeni procentuali sunt greşite, pentru că bazele de date cu privire la salarii sunt fragmentate în administraţia centrală şi cea locală. De asemenea, o comparaţie trebuie făcută între câştigul salarial mediu net din sectorul privat cu media "salariilor nete" (după deducerea obligaţiilor fiscale) din sectorul public aflate efectiv în plată. Prin urmare, nu se iau în calcul salariile din sectorul public publicate în anexe la legea salarizării şi nici salariile înainte de plata impozitelor, pentru că acestea nu coincid cu ceea se plăteşte efectiv. Or, datele cu privire la salariile efectiv în plată nu sunt la îndemăna analiştilor economici care scriu despre acest subiect în presă, aşa încât nu se demonstrează ceva.

În al treilea rând, ceea ce se cunoaşte ar fi dinamica evoluţiei salariilor din sectorul public şi cel privat, între care există un ecart destul de mare. Aceasta informaţie a fost deja publicată în presă, aşa încât nu are rost să replic aceeaşi informaţie.

• Abordarea politicii de salarizare din sectorul public

Există mai multe modele de abordare a politicii de salarizare în sectorul public. Unele sunt politice, având ca variante modelul de control centralizat, modelul construit pe consens cu părţile interesate (prin negociere) şi modelul egalitarist (valabil în regimuri socialiste). De exemplu, în România se aplică o variantă a modelului de control centralizat fixat prin decizie politică şi protecţionist pentru salariaţi cu un sistem unitar de salarii pentru administraţia centrală. Faţă de modelul de control centralizat clasic, unde sistemul de salarii este unitar pentru toţi angajaţii din sistemul public, în România există o excepţie pentru angajaţii din administraţia locală. Este o anomalie.

Alte modele se bazează pe raţionalitate economică, cum sunt modelul accesibilităţii/suportabilitatii (dimensiunea salarizării este determinată de resursa financiară), modelul concurenţei pe abilităţi profesionale (angajare în funcţie de abilităţi profesionale), modelul bazat pe performanţă (salarizare în funcţie de rezultate).

Fiecare din modelele enumerate influenţează semnificativ atingerea unor obiective de interes public prin politica de salarizare.

Din punctul meu de vedere, politica de salarizare a angajaţilor din sectorul public porneşte de la trei obiective: calitatea serviciilor publice furnizate populaţiei, stabilitatea fiscală şi bunăstarea angajaţilor din sectorul public. Dacă analizăm modelele de abordare a salarizării se observă că în general modelele politice nu ating problema calităţii serviciilor publice şi nici stabilitatea fiscală. Cu aceste două probleme se confruntă şi România, care după cum menţionam aplică o variantă a modelului de control centralizat pe care de la un ciclu politic la altul îl ajustează.

Cele trei obiective enumerate (calitatea serviciilor, stabilitatea fiscală şi bunăstarea angajaţilor) nu pot fi atinse decât prin modelul concurenţei pe abilităţi profesionale, modelul bazat pe performanţă sau printr-o combinaţie între cele două. În România s-a urmărit fie fidelizarea sau dependenţa corpului funcţionăresc de puterea politică (ceea ce ar corespunde parţial cu bunăstarea angajaţilor, indiferent de calificare şi deprinderi profesionale), fie stabilitatea fiscală.

Să explic pe scurt la ce se referă cele trei obiective.

Primul obiectiv are in vedere fixarea salariilor în sectorul public şi majorarea acestora ţinându-se cont de măsura în care serviciile publice sunt de calitate şi se garantează pe termen lung această calitate. Pentru populaţie, contează calitatea serviciilor publice furnizate. Nimic altceva. Nu ştiu dacă vreodată în România a existat vreo corelaţie între salarizarea din sectorul public şi calitatea serviciilor publice măsurată prin indicatori de performanţă. Pe de altă parte, trebuie să recunosc că există profesii în sectorul public, unde fixarea indicatorilor de performanţă nu este posibilă, caz în care monitorizarea şi evaluarea trebuie făcută pe alte criterii. Mă refer, la angajaţii din structurile de suport (administraţie, personal, financiar-contabilitate, în mare parte profesiile din sistemul de siguranţă naţională, fară ordine publica, adică poliţiştii). Criteriile de performanţă se aplică mai facil angajaţilor care furnizează în mod direct un serviciu public.

Calitatea serviciilor publice impune fixarea unor normative, a unor procese interne şi pe aceasta bază se poate face o estimare de personal. Asta în situaţia în care un serviciu public nu este concesionat sau nu este eliminat pentru că nu există cerere din partea populaţiei.

Asigurarea calităţii serviciilor publice impune de asemenea realizarea unui echilibru între angajaţii care furnizează direct un serviciu public şi cei care lucrează în serviciile de suport. Şi unii şi alţii sunt esenţiali, dar contează mai mult numărul celor care furnizează direct un serviciu public către populaţie. Pe de altă parte sunt angajaţi în servicii de suport care în viitor vor trece pe segmentul furnizare de servicii. De exemplu, angajaţii din IT care în prezent sunt în structuri de suport vor juca un rol esenţial în viitorul apropiat, pe măsură ce serviciile online devin interactive.

Ca să închid subiectul cu acest prim obiectiv, salarizarea fixată în funcţie de calitatea serviciilor publice înseamnă implicit că reglementarea şi majorarea salariilor angajaţilor din sectorul public trebuie legate de un proces de reformă a administraţiei publice, mai cu seamă pe componenta servicii publice. Salarizarea şi ajustarea serviciilor publice ar trebui să se facă simultan, în faza în care ne găsim. Prin urmare, majorarea salariilor nu trebuie să fie necondiţionată. Toată lumea a observat evoluţia lentă a calităţii serviciilor publice. Mereu există plângeri. Dacă până în 2011 acest lucru era adesea pus pe salarizarea proastă a angajaţilor sectorului public, astăzi nu se mai poate folosi acest argument. Aş putea susţine că între majorările substanţiale de salarii din sectorul public pe un interval de 10 ani (2011 - 2020) şi calitatea serviciilor publice este o corelaţie negativă. Asta înseamnă că majorările anuale de salarii la un nivel ridicat nu sunt intodeauna un stimulent pozitiv. Lucrând în sectorul privat am observat cum creşterea bruscă a salariilor a fost un stimulent negativ, întrucât a creat impresia multor angajaţi că angajatorii depind de ei. Acelaşi lucru se întâmplă şi în sectorul public, unde protecţia salariaţilor este mai puternică. Creşterile de salarii trebuie planificate şi corelate cu criterii de măsurare a performanţei, unde este posibil acest lucru. De asemenea, este nevoie de planificarea activităţii salariatiilor din sectorul public şi de monitorizarea activităţii lor.

Cel de-al doilea obiectiv, stabilitatea fiscală urmăreşte corectarea unor dezechilibre prin ajustarea cheltuielilor publice cu salariile (exprimată ca pondere în PIB). Este ceea ce se urmăreşte în prezent. Stabilitatea fiscală se poate face prin îngheţarea salariilor, prin scăderea acestora sau prin scăderea fondului de salarii. Numai cea din urmă măsură (scăderea fondului de salarii) poate produce ajustări structurale, în sensul că se elimină acele dezechilibre, respectiv raportul dintre angajaţii care furnizează direct un serviciu şi cei din structurile de suport sau cu cei care sunt fie "călăreţi liberi", adică profitori, fie extractori de rente, ca să mă exprim elegant. Ajustarea fondului de salarii poate avea efect şi în ceea ce priveşte alocarea mai echilibrată a sarcinilor pe angajat. Dar ajustarea fondului de salarii este o măsură impopulară şi deseori neagreeata la nivel politic tocmai pentru că stopează conservarea sau extinderea reţelelor clientelare.

Cel de al treilea obiectiv urmăreşte bunăstarea angajaţilor. Fără o plată care să acopere cheltuielile curente şi să ofere posibilitatea de economisire pentru investiţii pe termen lung (locuinţă şi bunuri de folosinţă îndelungată) este greu de susţinut bunăstarea unui angajat. Acest lucru este valabil pentru orice angajat, nu doar pentru cei din sectorul public. În ultimii 10 ani, salariile în sectorul public s-au majorat substanţial, mai puţin în cazul celor care lucrează în asistenţă socială şi unde este o presiune mare pe latura cererii. O salarizare decentă menţine interesul şi o presiune relativ scăzută pe latura cererii, dar asta nu garantează calificarea şi abilităţile profesionale. Salarizarea trebuie să ţină cont de bunăstarea angajaţilor, dar trebuie fixată în funcţie de abilitaţi profesionale, performanţă şi sarcini. Trebuie să existe un schimb echilibrat, ceea ce în acest moment pentru multe profesii nu există.

• Sporurile

În privinţa sporurilor este posibil ca în câteva zile să se anunţe o noua reglementare, deşi apreciez că ajustarea acestora se putea face fară modificarea legislaţiei, ci prin verificări şi contraexpertize la buletinele de determinare şi măsurătorile făcute în toate autorităţile publice. Se cunoaşte că o parte din sporuri sunt reglementate pentru fiecare familie ocupaţională în anexe la Legea nr.152/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Acestea nu sunt uniforme. Sunt sporuri pentru condiţii periculoase sau vătămătoare de până la 15% calculate la salariul de bază, deşi acestea se acordă de multe ori uniform şi sunt certificate cu măsurători, fară să existe o terţă parte neutră care să le verifice. Există sporuri pentru operaţiuni periculoase, pentru funcţii de conducere, acces la informaţii clasificate etc. Alte sporuri sunt prevăzute de Codul Muncii sau în contracte colective de muncă. Aşa cum am mai menţionat, situaţia acestor sporuri trebuia mai întăi verificată, nu doar analizată din punct de vedere moral sau politic. Altfel, se ajunge la o măsură de ajustare cu impact politic negativ, care va da satisfacţie unora, dar va crea reacţii negative şi de neîncredere în tot sectorul public. De asemenea, apreciez că in viitor multe sporuri nu vor fi afectate, mai cu seamă în cazul celor din sistemul de siguranţă naţională, armată şi ordine publică. De aceea, este preferabilă expertiza/verificarea modului în care s-au acordat sporuri. Aşa se va demonstra dacă acestea s-au acordat ilegal sau nu.

O nouă reglementare în domeniul salarizării în sectorul public este necesară, dar iată că ridică multe probleme. Nu se reduce la sporuri. De asemenea, intervenţia este de durată. Din punctul meu de vedere, o nouă lege a salarizării necesită cel puţin 1 an de lucru, pentru a face o cercetare analitică pe posturi la fiecare familie ocupaţională şi pentru a elimina discriminările din sistem. Este un proces ce consumă timp, cine ştie acest lucru. Apoi, trebuie planificată cu multă prudenţă majorarea salariilor în următorii ani, ţinându-se cont de suportabilitatea financiară şi de stimularea personalului. Nu în ultimul rand, negocierea cu partenerii sociali este un proces de uzură şi de durată, unde nu mai intervine doar argumentaţia economică, ci şi cea politică.