FINANŢAREA EUROPEANĂ/ADVERTORIAL Consideraţii asupra corecţiilor financiare

Fondurile structurale şi de coeziune constituie instrumentul pentru realizarea politicii de dezvoltare regională, una dintre politicile cele mai importante şi cele mai complexe ale Uniunii Europene, statut ce decurge din faptul că, prin obiectivul său de reducere a disparităţilor economice şi sociale existente între diversele regiuni ale Europei, acţionează asupra unor domenii semnificative pentru dezvoltare, precum creşterea economică, transporturile, agricultura, dezvoltarea urbană, protecţia mediului, ocuparea şi formarea profesională, educaţia, egalitatea de gen etc. Se poate spune că politica de dezvoltare regională are un pronunţat caracter instrumental, iar prin fondurile sale (Fondul de coeziune, Fondurile Structurale) contribuie la finanţarea altor politici sectoriale - cum ar fi politica agricolă, politica socială, politica de protecţie a mediului.

Caracterul complex al politicii de dezvoltare regională este subliniat şi de modul în care acesta integrează trei dintre obiectivele prioritare ale UE: coeziunea economică şi socială, extinderea aplicării principiului subsidiarităţii şi dezvoltarea durabilă. Astfel, coeziunea economică şi socială nu numai că este prezentă la nivelul obiectivelor fondurilor structurale, dar importanţa sa este reflectată si prin fondul omonim (Fondul de coeziune) ce sprijină grăbirea procesului de convergenţă şi atingere a nivelelor medii de dezvoltare ale UE.

În contextul de faţă, acest principiu are aplicabilitate în negocierea finanţării din fondurile europene de către fiecare stat membru în parte (în funcţie de priorităţile naţionale şi regionale) precum şi în responsabilitatea ce revine acestora din urmă în implementarea, monitorizarea şi evaluarea programelor stabilite de comun acord. Unul dintre principiile implementării programelor finanţate din fonduri europene este Principiul monitorizării, evaluării şi controlului. Astfel, conform regulamentelor europene, statele membre au atribuţii administrative şi au obligaţia de a desemna autorităţi naţionale corespunzătoare fiecărui program, precum şi comitete de monitorizare.

Responsabilitatea autorităţilor naţionale acoperă aspecte legate de implementarea, administrarea corectă şi eficacitatea programului respectiv, cum ar fi: colectarea de informaţii statistice şi financiare, pregătirea şi transmiterea de rapoarte către Comisie, organizarea de evaluări intermediare etc. Comitetele de monitorizare sunt conduse de un reprezentant al autorităţii naţionale de implementare şi vin în completarea activităţilor acestora prin asigurarea calităţii şi eficienţei în implementarea măsurilor structurale. Referitor la procedura de evaluare, aceasta este de trei tipuri: ex-ante, intermediară şi ex-post. Tot sub incidenţa acestui principiu intră şi modalităţile de plată şi control financiar.

O astfel de abordare, concordantă cu principiile europene ale dezvoltării regionale, trebuie să fie reflectată în modalitatea de lucru a autorităţilor de management centrale şi a autorităţilor publice locale şi naţionale şi să fie, astfel, integrativă, predictibilă şi eficientă. Aceste principii guvernează şi aplicarea corecţiilor financiare, pentru ca această măsură, a corecţiilor financiare, să fie, la rândul ei, pentru toţi beneficiarii de fonduri europene, predictibilă, aplicată cu eficienţă, într-un mod integrativ. Pentru acest motiv, unele autorităţi de management au elaborat recomandări (ghiduri) prin care detaliază care sunt situaţiile în care se poate lua măsura aplicării de corecţii financiare pentru ca, pe viitor, beneficiarii de fonduri europene să poată să le evite. Autorităţile de management care au elaborat astfel de ghiduri/recomandări sunt: AMPOSCCE, AMPOSDRU, AMPOS Mediu, AMPOR (instrucţiuni cu referire la corecţii financiare). Toate aceste recomandări ale autorităţilor de management au la bază Ghidul COCOF referitor la corecţiile financiare în domeniul achiziţiilor publice, ghid ale cărui prevederi se află la baza OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

• Principalele cauze ale aplicării corecţiilor financiare

Prin corecţie financiară se înţelege retragerea fondurilor acordate, în prealabil, unui proiect finanţat de Uniunea Europeană, în urma constatării unor nereguli. Comisia Europeană s-a angajat să recupereze fondurile care au fost obţinute sau utilizate prin erori în implementarea proiectelor cu finanţare europeană şi utilizează toate prerogativele pe care le are pentru a identifica astfel de cazuri. Aplicarea corecţiilor financiare poate implica anularea, totală sau parţială, a contribuţiei UE la un program operaţional.

În conformitate cu articolul 9 alineatele (2) şi (5) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, operaţiunile care fac obiectul unei finanţări din fonduri europene trebuie să respecte prevederile tratatului şi ale legislaţiei adoptate în temeiul acestuia, precum şi politicile comunitare, inclusiv cele privind atribuirea de contracte de achiziţii publice. În articolul 98 este stipulat faptul că "statele membre efectuează corecţiile financiare cerute în legătură cu abaterile individuale sau sistemice" detectate. "Corecţiile constau în eliminarea totală sau parţială a participării comunitare". În cazul în care se descoperă abateri sistemice sau repetate în aplicarea normelor referitoare la contractele de achiziţii publice, se pot aplica corecţii financiare forfetare (în cazul MDRAP, spre exemplu, suma corecţiilor financiare aplicate însumează aproximativ 5%; dar există riscul să nu fi fost identificate toate abaterile iar în cazul în care vor fi detectate ulterior de CE, nu vor mai putea fi înlocuite cu alte cheltuieli) sau prin extrapolare (în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 448/2001 sau al articolului 99 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006) tuturor operaţiunilor şi/sau programelor afectate de către abateri.

"În cazul în care corecţiile financiare nu pot fi cuantificate deoarece depind de prea multe variabile sau produc efecte difuze, trebuie să se aplice corecţii forfetare". "Corecţiile forfetare sunt stabilite în funcţie de gravitatea încălcării constatate, precum şi de consecinţele financiare ale abaterii."

Între cauzele identificate de către autorităţile de management ca fiind susceptibile de a duce la aplicarea corecţiilor financiare în ghidurile elaborate de către acestea se numără:

- nerespectarea procedurilor de publicitate şi transparenţă;

- atribuirea de contracte de achiziţie (acte adiţionale) pentru lucrări, servicii;

- achiziţia unor lucrări sau servicii suplimentare/adiţionale care, datorită unor circumstanţe imprevizibile au devenit necesare, cu depăşirea procentului din valoarea contractului iniţial, stabilit ca limită prin legislaţia naţională şi comunitară privind achiziţiile publice;

- nedeclararea tuturor criteriilor de calificare şi selecţie şi a factorilor de evaluare în documentaţia de atribuire sau în anunţul de participare;

- aplicarea de criterii de atribuire (factori de evaluare) nelegale;

- stabilirea în documentaţia de atribuire sau în anunţul de participare a unor criterii de calificare şi selecţie sau a unor factori de evaluare nelegali;

- definirea insuficientă sau discriminatorie a obiectului contractului, care nu permite ofertanţilor să identifice obiectul contractului sau autorităţilor contractante să atribuie contractul;

- negocierea în timpul procedurii de atribuire;

- reducerea obiectului contractului fără reducerea proporţională a valorii contractului;

- aplicarea necorespunzătoare a unor elemente auxiliare procedurii de atribuire;

- scurtarea nejustificată a duratei de depunere a ofertelor în cazul procedurii de achiziţie;

- neîndeplinirea criteriilor de calificare de către ofertantul declarat câştigător al procedurii de achiziţie publică;

- excluderea nejustificată (în unele cazuri sistematică) a ofertelor cu un preţ mai scăzut, fără ca autoritatea contractantă să deţină motive obiective pentru excludere sau să solicite clarificări suplimentare de la ofertanţii excluşi;

- respingerea nejustificată a ofertelor înaintea evaluării acestora;

- modificarea anunţului de participare efectuată prin publicarea unei clarificări şi nu prin publicarea unei erate;

- neprecizarea clară, în raportul procedurii, a motivelor ce au dus la respingerea unor oferte;

- identificarea unui conflict de interese, aşa cum este descris în legislaţia aplicabilă (OUG nr. 34/2006 cu modificările şi completările ulterioare, OUG nr. 66/2011, Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare).

• Prima culegere de speţe la nivelul autorităţilor locale şi judeţene

Ţuca Zbârcea & Asociaţii a contribuit la realizarea, pentru prima dată în România, a unei colecţii de speţe la nivelul autorităţilor locale şi judeţene ce prezintă într-o manieră sistematică jurisprudenţa în materia managementului/controlului finanţărilor europene. Lucrarea este editată în co-autorat cu Institutul pentru Politici Publice (IPP) şi Asociaţia Municipiilor din România.

Culegerea, intitulată "Note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare în proiectele cu finanţare din fonduri structurale", reprezintă un eşantion naţional reprezentativ de note de constatare ce au generat corecţii financiare de peste 300 milioane de euro aplicate în ultimii patru ani în proiectele cu finanţare din fonduri structurale ale autorităţilor locale (consilii judeţene şi primării municipii reşedinţă de judeţ).

Achiziţiile publice sunt cel mai sensibil domeniu din punct de vedere al greşelilor efectuate în utilizarea fondurilor europene, constituind şi cea mai importantă cauză a neeligibilităţii cheltuielilor efectuate. În culegerea de speţe "Note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare în proiectele cu finanţare din fonduri structurale", în ceea ce priveşte cauzele care au dus la decizia de aplicare a corecţiilor financiare, observăm că principalul motiv se circumscrie impunerii de cerinţe restrictive/ nelegale (în notele de constatare se folosesc sintagme diferite, în funcţie de autoritatea de management emitentă, după cum urmează: criterii de calificare restrictive, cerinţe restrictive, cerinţe de natură a restrânge participarea operatorilor economici la licitaţie, cerinţe disproporţionate - 34 de proiecte implementate de către Consilii Judeţene şi 28 de proiecte implementate de către primării), iar alte cauze se referă la încălcarea principiului tratamentului egal al operatorilor, oferta câştigătoare nu îndeplinea condiţiile de eligibilitate tehnică, financiară sau administrativă, contracte atribuite în urma unei proceduri de atribuire cu un singur candidat, valoarea contractelor - majorată nelegal, utilizarea criteriilor de calificare ca factori de evaluare şi nerespectarea principiului transparenţei (38 de proiecte ale consiliilor judeţene şi 11 proiecte ale primăriilor).

Beneficiarii afectaţi se vor îndrepta către instanţa de contencios - administrativ (înfiinţarea unor secţii specializate pe fonduri europene este dezirabilă). În cazul în care beneficiarii finanţării vor câştiga procesele în instanţă (trebuie menţionat şi faptul că în apărarea lor vor invoca instrucţiunile autorităţilor de management, ale ANRMAP, precum şi rapoartele UCVAP, sau chiar deciziile finale şi irevocabile ale instanţelor), Statul va trebui să acopere aceste sume considerate corecţii financiare.

Este evident faptul că, la acest moment, există o practică neunitară în materia actelor de control, a notelor de constatare şi a sancţiunilor dispuse de către autorităţile de management cu privire la erorile ce pot surveni în implementarea proiectelor finanţate din fonduri europene şi care determină dispunerea de corecţii financiare.

Câteva soluţii ar contribui la unificarea practicii în materia controlului şi ar limita aplicarea de corecţii financiare, printre care:

- clarificarea atribuţiilor de control privind procedurile de achiziţii publice la nivelul Autorităţilor de Management (AM), UCVAP, ANRMAP, Curtea de Conturi/Autoritatea de Audit. Sfera de aplicare a controalelor înregistrează suprapuneri care provoacă întârzieri, divizarea responsabilităţii şi, prin urmare, ineficienţa organismelor de control, un anumit grad de incoerenţă în formularea de recomandări/decizii, cu rezultate artificiale şi consumatoare de timp pentru beneficiari;

- evaluarea SEAP şi îmbunătăţirea funcţionalităţilor IT ale sistemului de bază şi de performanţă;

- standardizarea grilelor de evaluare tehnică utilizate de departamentele de achiziţii publice din cadrul autorităţilor contractante, precum şi, în general, a documentaţiei de atribuire în special în proiecte de infrastructură. ANRMAP ar trebui să îşi continue eforturile, în colaborare cu autorităţile contractante, în pregătirea materialelor de orientare pentru autorităţile contractante în scopul de a le ajuta în dezvoltarea de criterii mai clare de evaluare;

- prevenirea conflictelor de interese, care în prezent rămâne limitată la: membri în comisiile de evaluare, prin semnarea declaraţiilor de imparţialitate. Nu există mecanisme obligatorii de verificare a acestora, spre exemplu prin verificări la Registrul Comerţului. ANRMAP/ UCVAP ar trebui să sprijine procesul prin emiterea de orientări specifice pentru soluţionarea conflictului de interese;

- necesitatea unei analize a jurisprudenţei existente în speţe similare în materia corecţiilor financiare, pe fondul creşterii numărului de contestaţii ale Beneficiarilor de finanţare europeană generate de aplicarea corecţiilor financiare.

Având în vedere rezultatul mai multor misiuni de audit ale CE, prin care au fost identificate erori în procesul de licitaţie, fiind afectate mai multe programe operaţionale, aplicarea corecţiilor financiare, în conformitate cu OUG nr. 66/2011, duce inevitabil la blocarea proiectelor, precum şi la procese împotriva Autorităţilor de Management. Aplicarea de corecţii forfetare, spre exemplu 2%, care să fie înlocuite cu alte cheltuieli, este, în acest caz, o soluţie de contemplat. Avantajele acestei soluţii ar fi că:

- beneficiarii de proiecte vor fi interesaţi de continuarea implementării proiectelor şi astfel s-ar elimina posibilitatea nefinalizării acestora şi a neîndeplinirii obiectivelor ce pot duce la anularea si recuperarea întregii finanţări;

- există posibilitatea înlocuirii sumelor afectate de corecţiile financiare cu alte cheltuieli eligibile;

- dată fiind apariţia unei noi directive privind achiziţiile publice, există posibilitatea ca anumite abateri pentru care se aplică corecţii financiare (spre exemplu, experienţa experţilor utilizată ca şi criteriu de selecţie şi nu de atribuire) se vor modifica şi nu vor mai fi considerate abateri, ceea ce va duce la "dezincriminarea" multor nereguli relevate în notele de constatare.

În culegerea de speţe "Note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare în proiectele cu finanţare din fonduri structurale", s-a confirmat statistic existenţa unui procent ridicat de contestaţii împotriva notelor de constatare (80%), respectiv de acţiuni în instanţă (41%) împotriva Autorităţilor de Management, multe dintre ele finalizate deja cu soluţii în favoarea beneficiarilor fondurilor europene - acesta este o arie de practică unde Ţuca Zbârcea & Asociaţii a înregistrat numeroase soluţii favorabile în instanţele judecătoreşti. Contestarea majorităţii notelor de constatare atrage atenţia asupra practicii neunitare în materia actelor de control, a notelor de constatare şi a sancţiunilor dispuse de către autorităţile de management cu privire la erorile ce pot surveni în implementarea proiectelor finanţate din fonduri europene care pot duce la dispunerea de corecţii financiare fiind evaluate a fi încălcări ale legislaţiei naţionale în materia achiziţiilor publice, ce par să determine aplicarea neunitară a legislaţiei, cu consecinţe grave pentru beneficiari, care sunt chemaţi să acopere sumele aferente corecţiilor financiare din bugetul propriu, acesta ducând, în speţă, la destabilizări considerabile ale bugetelor autorităţilor locale sau judeţene.

• Consideraţii finale

Perspectiva din care este privit conceptul de corecţie financiară ar trebui să fie modelată ţinând cont de contextul în care atât România ca ţară, cât şi beneficiarii finanţării, sunt la primul exerciţiu de acest fel, iar proiectele de anvergură implementate de către autorităţile locale şi judeţene sunt o încercare de dezvoltare regională şi nu o garanţie de soluţie. Unele pierderi sunt inerente, desigur, important însă este ce magnitudine au şi ce s-a câştigat prin proiectele implementate în afara acestor pierderi (acesta ar trebui să fie punctul de plecare în cuantificarea corecţiei financiare dispuse).

Raportul Curţii Europene de Audit (ECA) la 31 septembrie 2012 evidenţiază faptul că şi altor state membre li s-au aplicat corecţii financiare cel puţin în cuantumul aplicat României. Raportul Curţii Europene de Audit (ECA) este disponibil pe site-ul Parlamentului European şi include corecţiile financiare aplicate fiecărui stat membru, secţiunea de fonduri de coeziune/energie/transport pentru probleme orizontale, specifice tuturor statelor membre.

De altfel, ECA vorbeşte despre simplificare şi eficienţă în rentabilitatea folosirii mecanismelor de control în monitorizarea proiectelor implementate din fonduri europene atunci când se referă la noua propunere-regulament a Parlamentului European şi a Consiliului de stabilire a unor dispoziţii comune privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European, Fondul de Coeziune, Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală şi Fondul European pentru Pescuit şi Afaceri Maritime, care fac obiectul cadrului strategic comun, precum şi de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul social european şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006. Ideea este dezvoltată şi în opinia ECA despre toleranţa la eroare şi simplificare, aceste documente europene îndemnând practic la măsurarea atentă a beneficiilor (reducerea erorilor) şi costurilor monitorizării şi controlului proiectelor europene, aşa încât să se păstreze echilibrul unui optim economic, altfel spus, să nu fim împiedicaţi să vedem pădurea din cauza copacilor.

• Cererea de servicii de consultanţă în proiectele finanţate din fonduri europene, în creştere

Departamentul de Fonduri Structurale al Ţuca Zbârcea & Asociaţii reuneşte experienţa avocaţilor firmei în ceea ce priveşte asistenţa tehnică în domenii precum achiziţiile publice, proiectele de mediu, infrastructura, ajutoare de stat/concurenţă, restructurări de personal/dreptul muncii, precum şi asistenţa şi reprezentarea autorităţilor de management ori participanţilor în diverse proceduri de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

Principalele obiective ale Departamentului de Fonduri Structurale sunt reprezentate de proiectele de asistenţă tehnică implementate în beneficiul autorităţilor de management din programele operaţionale, precum şi acordarea de asistenţă necesară pregătirii, obţinerii finanţării şi implementării proiectelor finanţate în cadrul programelor amintite, cât şi reprezentarea în faţa instanţelor de judecată a părţilor în legătură cu litigii survenite în cadrul proiectelor finanţate din fonduri europene.

Departamentul de Fonduri Structurale al Ţuca Zbârcea & Asociaţii lucrează în strânsă cooperare cu Departamentul de Litigii şi Arbitraje al firmei în ce priveşte procedurile din cadrul proiectelor finanţate din fonduri europene. Echipa de peste 40 de avocaţi pledanţi reprezintă clienţi la toate nivelurile sistemului jurisdicţional românesc, de la tribunalele de primă instanţă până la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, precum şi în proceduri în faţa Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, a Autorităţilor de Management şi în proceduri complexe de arbitraj în baza regulilor Curţii de Arbitraj Comercial Internaţional (Camera de Comerţ şi Industrie a României), ICC, UNCITRAL şi ICSID. Ţuca Zbârcea & Asociaţii este cotată în fruntea clasamentului realizat de directorul internaţional Legal 500 în ceea ce priveşte capacitatea de soluţionare a disputelor.